VIII SA/Wa 679/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski Sędzia WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 5 lipca 2024 r. znak: [...] w przedmiocie uznania świadczenia pielęgnacyjnego za nienależnie pobrane i orzeczenia zwrotu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia 16 maja 2024 r. Nr [...]. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 7 lipca 2024 r. [...]utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...]nr [...]z 16.05.2024 r. ustalającą, iż świadczenie pielęgnacyjne wypłacone P. R. (dalej Skarżący) na dziecko – J. R. w okresie od 1.07.2023 r. do 29.02.2024 r. w kwocie 20 724 zł, jest świadczeniem nienależnie pobranym i zobowiązującą P. R. do zwrotu tego świadczenia w powyższej wysokości wraz z ustawowymi odsetkami wynoszącymi na dzień wydania niniejszej decyzji 140,77 zł, w ciągu 21 dni od dnia odbioru decyzji, na wskazany rachunek bankowy. Podstawą decyzji były następujące ustalenia: Decyzją z dnia 16.05.2024r. Nr [...]Wójta Gminy [...]ustalono, iż świadczenie pielęgnacyjne wypłacone Skarżącemu na dziecko J. R. w okresie od 1.07.2023r. do 29.02.2024r. w kwocie 20 724 zł - jest świadczeniem nienależnie pobranym, zobowiązując jednocześnie do zwrotu tego świadczenia w powyższej wysokości wraz z ustawowymi odsetkami wynoszącymi na dzień wydania decyzji 140,71 zł, na wskazany rachunek bankowy, w ciągu 21 dni od dnia odbioru decyzji. Z uzasadnienia decyzji I instancji wynika, że powodem takiego rozstrzygnięcia był fakt, iż od lipca 2023r. Skarżący ze względu na zamieszkiwanie w innych miejscowościach Jego oraz córki, nie sprawuje stałej i bezpośredniej nad nią opieki. W odwołaniu Skarżący podniósł między innymi, iż od lata 2023r. (w przybliżeniu lipiec) jego dzieci M. i J. R., nie nocują wspólnie z nim, gdyż wyprowadziły się wraz z jego żoną do [...]pod nieznany mu adres. Jednak od tego czasu do lutego 2024r. (24.I.2024 r odbyła się pierwsza sprawa rozwodowa) miał intensywny, stały telefoniczny i osobisty kontakt z córkami. Często (prawie codziennie) przyjeżdżały do niego uprzedzając wizyty, bądź bez zapowiedzi a on zawsze był na to gotowy, wspomagał córki finansowo, obdarzał prezentami, jeździł z nimi na wycieczki. Część pobieranego zasiłku opiekuńczego (1000 zł miesięcznie) dawał żonie na utrzymanie dzieci. Podniósł też, iż z racji wieku i chorób, a także sezonowości wykonywanego dawniej zawodu ogrodnika (jesień i zima to okres stagnacji) oraz niewiedzy, nie był w stanie szybko podjąc pracy, a tym samym zrezygnować z pobierania zasiłku. Skarżący w konsekwencji zwrócił się z prośbą o zaniechanie zobowiązania go do zwrotu tego świadczenia. SKO wskazało, że z akt sprawy wynika, że decyzją organu I instancji z 13.07.2016r. Nr [...]przyznane zostało P. R. świadczenie pielęgnacyjne na J. R., na okres od 14.06.2026r. do 30.09.2028r. Decyzja ta w części dotyczącej wysokości świadczenia była z urzędu zmieniana (ostatnio decyzją z dnia 19.01.2024r. Nr [...]). W dniu 26.02.2024r. (z uwagi na wątpliwości co do faktu sprawowania opieki nad dzieckiem) przeprowadzony został ze Skarżącym wywiad środowiskowy, w trakcie którego potwierdzone zostało, iż od lipca 2023r. Skarżący nie zamieszkuje z żoną i dziećmi – J. i M. R. (aktualnie jest w trakcie rozwodu, zaś żona z córkami zamieszkuje w [...]). Powyższe spowodowało, iż decyzją z 20.03.2024r. Nr [...]organ I instancji uchylił od dnia 1.07.2023 r. do dnia 30.09.2028 r. decyzję Nr [...]z dnia 13.07.2016 r. przyznającą Skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne na córkę J. i odrębną decyzją z tej samej daty uchylił także decyzję z dnia 19.01.2024 r. Nr [...]zmieniającą w/w decyzję w części wysokości świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie Organ I instancji wszczął postępowanie w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego i obowiązku jego zwrotu, o czym skutecznie zawiadomiono Skarżącego pismem z dnia 19.04.2024 r. Skarżący w swych wyjaśnieniach wskazał, że przez cały okres od wyprowadzki żony z dziećmi należycie i optymalnie, w stosunku do możliwości, wykonywał swoje powinności wobec dzieci. Dlatego zwrócił się z prośbą o zaniechanie zobowiązania go do zwrotu świadczenia. Organ I instancji w dniu 16.05.2024r. wydal decyzję będącą przedmiotem niniejszego postępowania, to jest ustalającą nienależnie pobrane świadczenie pielęgnacyjne za okres od lipca 2023r. do końca lutego 2024r. i jednocześnie zobowiązał Skarżącego do jego zwrotu. Zdaniem SKO analiza ustalonego stanu faktycznego wskazuje, iż od miesiąca lipca 2023 r. córka J., na którą Skarżący miał ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, nie pozostaje już pod bezpośrednią i stałą opieką Skarżącego. Zamieszkuje ona bowiem w [...] i pozostaje pod bezpośrednią opieką matki. Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych będącego podstawą przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego i wskazało, że skoro Skarżący od lipca 2023 r. zaprzestał sprawowania opieki nad córką, to przestał spełniać wskazany w cyt. przepisie warunek dotyczący konieczności sprawowania opieki. SKO podniosło, że za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Natomiast konsekwencją uznania świadczenia za nienależnie pobrane jest obowiązek jego zwrotu wraz z odsetkami, wynikający z art.30 ust.1 i ust.2b ustawy. SKO podniosło, że Skarżący od 1.07.2023r. utracił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazało też, iż w decyzji z dnia 13.07 .2016r. przyznającej Skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne, organ I instancji zawarł stosowne pouczenie o konieczności wypełnienia przez osobę otrzymującą świadczenie pielęgnacyjne obowiązku niezwłocznego poinformowania organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, a w uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji przytoczył treść art.17 ust.1 ustawy, a więc Skarżący zdawał sobie sprawę z tego, iż warunkiem istnienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było i jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Tymczasem pomimo ustania opieki nad córką, Skarżący przez dość długi okres czasu nie poinformował o tym organu I instancji i do końca lutego 2024r. miał wypłacane świadczenie pielęgnacyjne, do czego nie był już uprawniony. Kolegium podniosło też, że w odwołaniu Skarżący podał, że był w stanie podjąć szybko pracy, a tym samym zrezygnować z pobierania zasiłku, co oznacza, że miał świadomość że z powodu zaprzestania opieki nastąpił brak prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zaś niepoinformowanie o tym organu spowodowane było niemożnością podjęcia szybko pracy. SKO zauważyło też, że decyzja z 13.07.2016r. dostępna była Skarżącemu w każdym czasie, zatem mógł on zweryfikować zaistniały od 1.07.2023r. stan faktyczny z pouczeniem zawartym w decyzji i mógł poprzez własne działanie zapobiec powstaniu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem wystarczyło o tym jedynie poinformować GOPS w [...] i nie doszłoby do powstania nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego i obowiązku zwrotu. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że nie mają one wpływu na ocenę sprawy i pouczył o treści art. 30 ust. 9 ustawy tj. o możliwości umorzenia, rozłożenia na raty odroczenia terminu płatności nienależnie pobranych świadczeń. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zarzucił, że organy nie wyjaśniły dokładne stanu faktycznego, nie zebrały pełnego materiału dowodowego jak i błędnie oceniły przedstawione przez Skarżącego fakty, jak również niewłaściwie zinterpretowały art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych uznając, iż Skarżący nie sprawuje opieki nad córka J.. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie skarżonej decyzji w całości i decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał m. in., że pomimo zmiany miejsca zamieszkania córki, która odbyła się bez jego zgody, kontynuuje sprawowanie opieki nad córką. Opieka realizowana była przez intensywny stały kontakt osobisty i telefoniczny, córka przyjeżdżała do Skarżącego, wspólnie spędzał czas z córką, wspólnie przygotowując posiłki, rozmawiając, bawiąc się, grając, wyjeżdżając na wycieczki itp. Skarżący pozostawał do jej dyspozycji, w pełnej gotowości całą dobę, śledził jej postępy w szkole (w [...]), pozostawał w stałym kontakcie z wychowawcą, nauczycielami córki, logopedą, psychologiem, fizjoterapeutą, uczestniczył w wywiadówkach, sprawdzał e-dziennik, angażował się w życie szkolne J.. Brak fizycznego zamieszkiwania w tym okresie uważał za sytuację przejściową, zbliżoną do wyjazdów zony z córkami na wakacje czy ferie, był przekonany, że ten tymczasowy stan niezamieszkiwania ulegnie szybkiej zmianie, że uda mu się porozumieć z zoną, która wróci z córkami do domu. Podniósł, ze córka, mimo swej niepełnosprawności chodzi do szkoły publicznej, spotykała się i odwiedzała samodzielnie rówieśników zamieszkujących w okolicy jej domu i nie miała miejsce sytuacja by Skarżący musiał być z nią 24 godziny na dobę. Zatem brak wspólnego zamieszkiwania nie świadczy o zaprzestaniu opieki nad córką, istotna jest kwestia stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i pozostawanie opiekuna do dyspozycji podopiecznego, wykazywanie ciągłej gotowości niesienia pomocy. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Podstawę materialnoprawną powyższych decyzji stanowił art. 30 ust.1, ust. 2 pkt 1 i ust. 2b u.ś.r. Zgodnie z tym przepisami osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu (ust.1); za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (ust. 2 pkt 1); od kwot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, o których mowa w ust. 2 pkt 1-3 i 5, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie (ust. 2b). Przepis ten wymienia dwa warunki, których zaistnienie powoduje, że mamy do czynienia z nienależnie pobranym świadczeniem. Pierwszy warunek to istnienie okoliczności, powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo uzyskanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub części, drugi to pouczenie osoby pobierającej świadczenia o braku prawa do ich pobierania. O nienależnie pobranym świadczeniu w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy można mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z rzeczywistym skorzystaniem z określonej formy wsparcia finansowego, mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, ale przy zaistnieniu świadomości osoby, która świadczenie pobiera, że świadczenie jej nie przysługuje (por. wyroki NSA z 21 marca 2019 r. I OSK 3417/1818, z 18 kwietnia 2013 r., I OSK 1701/12, z 10 września 2019 r., I OSK 1139/19, 13 września 2017 r., I OSK 2814/16, z 27 lutego 2013 r. I OSK 1525/12). W orzecznictwie przyjmuje się, że ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia, czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, tj. czy był skutecznie pouczony o okolicznościach, których zaistnienie ma wpływ na istnienie uprawnienia. Skuteczność oznacza więc formę pisemną, z użyciem języka zrozumiałego dla świadczeniobiorcy, a zatem nie wystarcza powołanie się na przepis prawa. Organy muszą zatem uwzględniać, kto jest adresatem kierowanego przez nie pouczenia i w myśl zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa kierować je w sposób zrozumiały dla danego adresata. Ponadto należy wskazać grożące stronie sankcje za wprowadzenie w błąd. Pouczenie takie powinno odpowiadać wymaganiom z art. 8 i art. 9 k.p.a. (por. wyroki NSA z 27 października 2010 r. , I OSK 981/10, z 1 kwietnia 2011 r., I OSK 2078/10). W orzecznictwie wskazuje się także, że u.ś.r. posługuje się pojęciem "świadczeń nienależnie pobranych". Obowiązek zwrotu nie dotyczy "nienależnego świadczenia", ale "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane sformułowania nie są pojęciami tożsamymi. Określenie "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła, natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Obowiązek zwrotu pobranego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2009 r., I OSK 826/09, wyrok NSA z 19 października 2021 r., I OSK 539/21) . W kontrolowanej sprawie bezsporne było, iż Skarżący w okresie od 1 lipca 2023 r. do 29 lutego 2024 r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przyznane na niepełnosprawną córkę J. urodzoną [...]2012 r., spornym natomiast pozostaje czy Skarżący sprawował nadal opiekę nad córką, po jej wyprowadzce z matką i siostrą do [...]. Z akt sprawy i ustaleń organów obu instancji nie wynika, czy decyzje z 20.03.2024 r. Wójta Gminy [...]nr [...]i nr [...]uchylające decyzje przyznające Skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne są ostateczne. Spornym jest też czy Skarżący był pouczony o braku prawa do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w zaistniałej sytuacji. W zaskarżonej decyzji organy dokonały prawidłowej wykładni omawianego przepisu wywodząc z niego wskazane przez Sąd tezy, błędna jest jednak dokonana przez nie ocena okoliczności faktycznych sprawy, co skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Wadliwość działania organu odwoławczego (organ I instancji w ogóle nie rozważa tej okoliczności) polega na uznaniu, że w tej sprawie Skarżący mógł i powinien mieć świadomość, że wobec wyprowadzki żony z córkami winien zrezygnować z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wbrew wywodom zawartym w treści zaskarżonej decyzji przedstawione Skarżącemu pouczenie nie mogą zostać uznane za prawidłowe i umożliwiające mu właściwe działanie. Przy czym – co niejednokrotnie podkreśla się w orzecznictwie - każda sprawa, z uwagi na jej specyfikę, okoliczności faktyczne i prawne winna być analizowana indywidualnie. Pouczenia, które spełnią swoją rolę w jednym przypadku nie muszą być wystarczające w innym, istotna jest zatem ocena okoliczności konkretnej sprawy, czego w postępowaniu organów administracji zabrakło. Odmienność rozważanej sprawy w ocenie Sądu wynika zaś, ze specyfiki i okoliczności nabycia przez stronę uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. W decyzji z 13.07.2016 r. przyznającej Skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zwarto bardzo ogólne pouczenie o treści art. 25 ust. 1, 30 u.ś.r., brak jest natomiast jakiegokolwiek pouczenia w decyzji zmieniającej wysokość świadczenia: z 19.01.2024 r., która zawiera jedynie pouczenie o sposobie i terminie ich zaskarżenia. Brak właściwych w tym zakresie pouczeń powoduje, że nie sposób uznać zasadności poglądu przyjętego w zaskarżonej decyzji o właściwym pouczeniu, co do obowiązku zgłaszania zmian mających wpływ na prawo do świadczenia. Sąd nie podziela argumentacji organu, że pouczenie o treści art. 25 ust. 1 u.ś.r., w zakresie obowiązku poinformowania o zmianie wysokości dochodu było wystarczającym pouczeniem dla przypisania Skarżącemu świadomości, że świadczenie pielęgnacyjne mu nie przysługuje. Podkreślić bowiem należy, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest uzależnione od wysokości dochodu ani osoby jej pobierającej, ani też wymagającej pieczy. Wymagane jest jedynie od osoby, która chce uzyskać to świadczenie, aby zrezygnowała albo nie podejmowała zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co nie jest tożsame z nieosiąganiem dochodu. Zakres przedmiotowy informacji, jakie powinny być przekazane organowi wypłacającemu świadczenie rodzinne jest determinowany przesłankami, od spełnienia których zależy przyznanie świadczenia rodzinnego (por. K. Małysa-Zielińska, Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2023 r., t. 6 do art. 25 ). Stąd też Skarżący obowiązany był – stosownie do art. 25 ust. 1 u.ś.r. - informować o "innych zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych", a jakie to są okoliczność organ powinien szczegółowo wyjaśnić Skarżącemu. W świetle okoliczności faktycznych sprawy, wskazywane przez organ pouczenia nie dają podstaw do uznania, że Skarżący w sposób jasny, czytelny i zrozumiały został poinformowany o okolicznościach mających wpływ na pobierane świadczenie. Wymogu tego nie spełniają ogólnikowe pouczenia odnoszące się do konieczności poinformowania o zmianie liczby członków rodziny, czy dochodu oraz innych okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia. Ta konstatacja, w zestawieniu z opisanymi przez Skarżącego okolicznościami sprawy (kontynuowania opieki nad córką mimo wyprowadzki, przeświadczenia o tymczasowości sytuacji, przekazywania części świadczenia żonie i własnej niewiedzy) wyklucza przyjęcie, że znane mu były przepisy prawa znajdujące zastosowanie w sprawie, a w konsekwencji miał świadomość pobierania nienależnego świadczenia, a przynajmniej w dotychczasowym postępowaniu organy tego nie dowiodły w sposób niebudzący wątpliwości. Organy nie wykazały, że doszło do przyjęcia świadczenia w złej wierze, przy czym świadomość braku przysługiwania świadczenia powinna być odniesiona do udzielonego pouczenia. Przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna prowadzi do wniosku, iż organy nie zbadały w sposób prawidłowy czy zaistniała okoliczność powodująca ustanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jeśli tak to czy zachodziła sytuacja świadomego działania stanowiąca następstwo pouczenia przez organ o skutkach zaniechania poinformowania organu o zmianie miejsca zamieszkania córki J.. W związku z powyższym Sąd uznał, iż organy w kontrolowanej sprawie dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, 80 k.p.a. przez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy i dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Mając na uwadze opisane powyżej uchybienia, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy będą – stosownie do art. 153 p.p.s.a. - zobowiązane do uwzględnienia oceny prawnej oraz wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu.