VIII SA/Wa 683/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów adwokackich 1) uchyla zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w R. z dnia [...] grudnia 2013 r.; 2) stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz skarżącego M. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. B. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej: "Prezydium NRA") z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymującą w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w R. (dalej: "ORA") z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie skreślenia skarżącego z listy aplikantów adwokackich. Do wydania zaskarżonej uchwały doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Uchwałą Okręgowej Rady Adwokackiej w R. z dnia [...] listopada 2012 r. skarżący uzyskał wpis na listę aplikantów adwokackich Izby Adwokackiej w R.. W dniu [...] stycznia 2013 r. złożył ślubowanie. Na zakończenie I roku szkoleniowego skarżący przystąpił do kolokwium rocznego z zakresu prawa karnego. Z części pisemnej kolokwium skarżący otrzymał ocenę niedostateczną i w związku z tym nie został dopuszczony do części ustnej. W dniu [...] listopada 2013 r. skarżący przystąpił do kolokwium rocznego poprawkowego otrzymując również ocenę niedostateczną. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. skarżący złożył wniosek o wyrażenie zgody na powtórzenie pierwszego roku szkoleniowego. W dniu [...] grudnia 2013 r. działając na podstawie art. 79 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188; dalej: "p.o.a.") oraz § 9 ust. 2 i 3 Regulaminu odbywania aplikacji adwokackiej, ORA podjęła uchwałę w przedmiocie skreślenia skarżącego z listy aplikantów adwokackich z uwagi na jego nieprzydatności do zawodu adwokata. Uzasadniając ORA podniosła m.in. iż analiza prac sporządzonych przez skarżącego zarówno w trakcie pisemnej części kolokwium, jak i kolokwium poprawkowego wskazuje, że nie opanował on w stopniu dostatecznym wiedzy z zakresu objętego I rokiem szkolenia, tj. z zakresu bloku prawa karnego. Bowiem opracowując samodzielnie apelację skarżący nie potrafił dostrzec, podnieść i należycie uzasadnić podstawowych naruszeń prawa, których dopuścił się sąd I instancji. We wniesionym odwołaniu przedmiotowej uchwale skarżący zarzucił naruszenie: – art. 79 § 2 p.o.a. w związku z art. 9 § 3 Regulaminu odbywania aplikacji adwokackiej poprze ich błędną wykładnię i uznanie, że sama negatywna ocena z kolokwium brana pod uwagę w zupełnym oderwaniu od całego przebiegu aplikacji może być samodzielna podstawą do ustalenia nieprzydatności aplikanta do wykonywania zawodu adwokata i skreślenia go z listy aplikantów adwokackich; – 9 § 3 Regulaminu odbywania aplikacji poprzez oparcie stwierdzenia o nieprzydatności do wykonywania zawodu adwokata na podstawie kolokwium przeprowadzonego niezgodnie z przepisami Regulaminu odbywania aplikacji adwokackiej. Kolokwium polegało na sporządzeniu pisma procesowego (w tym przypadku apelacji) na podstawie samego orzeczenia z uzasadnieniem, a nie akt adwokackich, sądowych lub opracowanego kazusu; – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "k.p.a.") ze względu na fakt, iż organ prowadzący postępowanie nie dokonał ustaleń faktycznych celem odtworzenia pełnego obrazu przebiegu aplikacji, w szczególności opinii patrona, ocen odbywania praktyk. Sprawa nie została więc rozpoznana w sposób wszechstronny i wyczerpujący, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; – art. 10 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu ustosunkowania się do stawianych zarzutów. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej wskazaną na wstępie i zaskarżoną uchwałą z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymało w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej z dnia [...] grudnia 2013 r. Uzasadniając powołało się na brzmienie art. 79 ust. 2 p.o.a., zgodnie z którym okręgowa rada adwokacka może skreślić aplikanta adwokackiego z listy aplikantów adwokackich w okresie pierwszych dwóch lat aplikacji, jeżeli stwierdzi jego nieprzydatność do wykonywania zawodu. Nadto wskazało, iż stosownie do treści przepisu § 9 ust. 3 Regulaminu odbywania aplikacji adwokackiej podstawą do stwierdzenia przez okręgową radę adwokacką nieprzydatności aplikanta adwokackiego do wykonywania zawodu może być brak postępów w realizacji celów określonych w § 2 Regulaminu oraz uchybienie obowiązkom wynikającym z § 5 ust. 1 Regulaminu przejawiające się albo negatywnym wynikiem sprawdzianu, negatywnym wynikiem kolokwium, jak też negatywną opinią patrona, negatywną opinią kierownika szkolenia o przebiegu aplikacji adwokackiej, uchybieniem obowiązkowi uczestnictwa w zajęciach oraz innymi okolicznościami mającymi znaczenie dla oceny przydatności aplikanta adwokackiego do wykonywania zawodu. Z treści wskazanych uregulowań wywiodło, iż każda z określonych przyczyn może stanowić przesłankę stwierdzenia nieprzydatności do wykonywania zawodu adwokata. Prezydium NRA w całości podzieliło stanowisko ORA zawarte w zaskarżonej uchwale z dnia [...] grudnia 2013 r. Wskazało, iż ORA miała podstawy do skreślenia skarżącego z listy aplikantów z powodu nieprzydatności do wykonywania zawodu, skoro nie zaliczył on zarówno kolokwium rocznego, jak również kolokwium rocznego poprawkowego, a w protokole posiedzenia z dnia [...] grudnia 2013 r. znajduje się stwierdzenie, że ORA w R. zapoznała się ze wszelkimi dokumentami znajdującymi się w aktach osobowych wszystkich aplikantów wobec których wszczęto postępowanie w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów adwokackich, a więc oceniała cały materiał dowodowy, którym dysponowała. Dlatego za niezasadne uznała zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Prezydium NRA wskazało, iż pismem z dnia 11 lutego 2014 r. poinformowało skarżącego o możliwości przejrzenia akt sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z uprawnień tych skarżący nie skorzystał. Na powyższą uchwałę pismem z dnia [...] maja 2014 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § ust. 1 pkt b (brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy) i c (brak rozpatrzenia całości okoliczności faktycznych, ich rozpatrzenia i oceny) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę Prezydium NRA wniosło o jej uwzględnienie. Za zasadne uznało zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała, jak i poprzedzająca ją uchwała Okręgowej Rady Adwokackiej w R. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Na wstępie należy wskazać, iż w myśl art. 79 ust. 2 p.o.a. okręgowa rada adwokacka może skreślić aplikanta adwokackiego z listy aplikantów w okresie pierwszych dwóch lat aplikacji, jeżeli stwierdzi jego nieprzydatność do wykonywania zawodu adwokata. Przepis ten daje podstawę do rozważenia możliwości skreślenia aplikanta z listy w sytuacji, gdy ziści się stan faktyczny odpowiadający nieprzydatności aplikanta do wykonywania zawodu adwokata. Jak wielokrotnie podkreślały sądy administracyjne używając słowa "może" ustawodawca wyraźnie wskazał, że decyzja (uchwała) we wskazanym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Decyzje uznaniowe (swobodne) oparte są o uznanie administracyjne, a więc w określonym stanie faktycznym organ ma prawo wyboru jednego z dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięcia. Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności. Organ działający w ramach uznania administracyjnego obowiązany jest posługiwać się zgodnymi z prawem kryteriami, a celem ich zastosowania wnikliwie i wszechstronnie wyjaśnić stan faktyczny. Decyzje uznaniowe wymagają wnikliwego i logicznego uzasadnienia, które odzwierciedla proces dokonywanych ustaleń faktycznych i zastosowanych kryteriów uznania administracyjnego (por. m. in. wyrok NSA z dnia 19 lipca 1982 r., sygn. akt II SA 883/82). Jednocześnie należy zauważyć, iż zasadnicze znaczenie dla zastosowania art. 79 ust. 2 p.o.a. ma rozumienie pojęcia nieprzydatności aplikanta do zawodu oraz kryteria oceny nieprzydatności, które wprawdzie nie zostały wymienione w ustawie, ale wynikają pomocniczo z przepisów wykonawczych do ustawy Prawo o adwokaturze. W art. 58 pkt 12 lit. b p.o.a. ustawodawca upoważnił Naczelną Radę Adwokacką do uchwalenia regulaminów dotyczących zasad odbywania aplikacji adwokackiej. W myśl § 9 ust. 3 uchwalonego na tej podstawie Regulaminu aplikacji adwokackiej (uchwała NRA nr 55/2011 z dnia 19 listopada 2011 r.), podstawą do stwierdzenia przez okręgową radę adwokacją nieprzydatności aplikanta do wykonywania zawodu może być brak postępów w realizacji celów określonych w § 2 Regulaminu oraz uchybienie obowiązkom wynikającym z § 5 ust. 1 Regulaminu przejawiające się albo negatywnym wynikiem sprawdzianu, negatywnym wynikiem kolokwium, jak też negatywną opinią patrona, negatywną opinią kierownika szkolenia o przebiegu aplikacji adwokackiej, uchybieniem obowiązkowi uczestnictwa w zajęciach oraz innymi okolicznościami mającymi znaczenie dla oceny przydatności aplikanta adwokackiego do wykonywania zawodu. Sądowa kontrola decyzji uznaniowych ogranicza się do badania zachowania reguł proceduralnych przy ich podejmowaniu, a zatem zakres tej kontroli jest ograniczony. Kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia, czy organ nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił swoje stanowisko dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, że nie można mu postawić zarzutu dowolności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1488/11). Nadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, że stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Uznaniowe rozstrzygnięcia muszą być wydawane w granicach zakreślonych przepisami ustawy oraz po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zgodnie z regułami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Uznaniowość decyzji nie uzasadnia odstępstw od zasad w nim określonych i nie zwalnia od konieczności wnikliwego rozpoznania każdej sprawy, rozważenia całego materiału dowodowego i przekonującego uzasadnienia decyzji. Wyczerpujące przedstawienie motywów, obejmujące kryteria jakimi kierował się organ oceniając fakty, które przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, ma szczególną wagę wówczas, gdy strona kwestionuje poczynione przez organ ustalenia i oceny. Decyzja administracyjna musi być zindywidualizowana, a jej uzasadnienie musi odnosić się do realiów konkretnej sprawy. Jak wskazano wyżej wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku poprzedzać powinno dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego istotnego w sprawie (stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.), zaś sama decyzja powinna być należycie uzasadniona - stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie orzeczenia organów rozstrzygających nie spełniały powyższych kryteriów. Wydając uchwały rozstrzygające o skreśleniu skarżącego z listy aplikantów adwokackich zarówno Prezydium NRA, jak i ORA dopuściły się naruszenia przepisów procedury administracyjnej, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a fakt ten potwierdziło również samo Prezydium NRA w odpowiedzi na skargę. W ocenie Sądu organy orzekające naruszyły zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu określona w art. 10 k.p.a. Stanowi on w § 1, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłaszanych żądań. Według § 2 tego artykułu organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w ust. 1 tylko w przypadkach niecierpiących zwłoki, ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W sprawie nie występują okoliczności wymienione w ust. 2 art. 10 k.p.a. Z kolei przepis § 9 ust. 4 Regulaminu odbywania aplikacji adwokackiej przewiduje, iż aplikanta adwokackiego zawiadamia się niezwłocznie o wszczęciu postepowania w sprawie jego nieprzydatności do wykonywania zawodu, natomiast w ust. 5 nakazuje okręgowej radzie adwokackiej umożliwienie aplikantowi złożenia w wyznaczonym terminie wyjaśnień, które mogą mieć formę pisemną lub ustną, jak również może umożliwić wydanie dodatkowej opinii patronowi oraz kierownikowi szkolenia. W kontrolowanej przez Sąd sprawie, organy orzekające pozbawiły skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu, gdyż w ogóle nie poinformowały skarżącego, iż toczy się w stosunku do niego postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieprzydatności do wykonywania zawodu adwokata. Skarżący nie mógł również złożyć wyjaśnień w wyznaczonym terminie, gdyż uchwała o skreśleniu z listy aplikantów adwokackich została podjęta na tym samym posiedzeniu ORA w R., na którym wszczęto postępowanie wobec skarżącego tj. w dniu [...] grudnia 2013 r. W rzeczywistości skarżący nie mógł w żaden sposób czynnie uczestniczyć w toczącym się postępowaniu. Sąd uznał również, iż organy orzekające dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. Wydając skarżoną uchwałę nie rozważyły całego materiału dowodowego ograniczając się przede wszystkim do negatywnych wyników kolokwium rocznego i poprawkowego, pomijając inne dowody m.in. złożone opinie patrona, przebieg praktyk sądowych. Wobec stwierdzonych uchybień, należało wyeliminować z obrotu prawnego zarówno zaskarżoną uchwałę, jak i poprzedzającą ją uchwałę, jako uchybiające w sposób istotny zasadom postępowania administracyjnego. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był uchylić zaskarżoną uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, jak i utrzymaną przez nią w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w R., orzekając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Stwierdzając, że uchylona uchwała nie podlega wykonaniu, Sąd oparł się na przepisie art. 152 p.p.s.a. O kosztach, stanowiących kwotę 200 zł uiszczonego wpisu sądowego, Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.