VIII SA/Wa 683/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy G. nad P. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność § 12 ust. 1 i ust. 2 lit. a, lit. b, lit. c, lit. d, lit. e zaskarżonej uchwały. Pismem z 28 czerwca 2021 r. Prokurator Rejonowy w K. na podstawie art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt. 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy G. [...] nr [...] z dnia [...] marca 2020 roku w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy G. [...] w roku 2020". Autor skargi zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 11a ust. 1 i 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r,. poz. 122 ze zm., dalej "u.o.z.") oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. z 1997r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) polegające na niezrealizowaniu wynikającego ze wskazanej normy kompetencyjnej ustawowego obowiązku określenia wysokości oraz sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację wszystkich poszczególnych obligatoryjnych zadań programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m.in., iż analiza treści zaskarżonego aktu wskazuje, że Rada Gminy G. [...] dopuściła się pominięcia uchwałodawczego, gdyż nie wypełniła delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 1 i 5 ustawy kompetencyjnej, dotyczącej obowiązku określenia wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację obligatoryjnych zadań programu oraz wskazania sposobu wydatkowania tych środków. Zdaniem Prokuratora wprawdzie w § 12 uchwały zostały zawarte regulacje dotyczące finansowania programu, jednakże nie odpowiadają one wymogom wynikającym z przepisu kompetencyjnego, ponieważ mają charakter niepełny i nieprecyzyjny. Nie określają bowiem środków na finansowanie wszystkich zadań programu, a ponadto niektórych wskazanych kwot nie wiążą z konkretnymi zadaniami wynikającymi z ustawy, lecz poprzez wskazanie, że wymieniona określona suma pieniędzy dotyczy zadań realizowanych przez podmiot współdziałający w wykonaniu programu (firma "[...]"), jak też niezasadnie łączą zadania w grupy. W ocenie Prokuratora, organ, wbrew przepisom aktu wyższego rzędu, nie rozdysponował środków na wszystkie wymienione w programie zadania, lecz w sposób nieuprawniony ograniczył się do przypisania środków tylko do niektórych obligatoryjnych zadań wymienionych w art. 11a u.o.z., łącząc przy tym wybrane zadania w grupy i przypisując do ich realizacji zbiorczą sumę pieniędzy, co nie można być uznane za prawidłową realizację zakresu ustawowego upoważnienia. Jego zdaniem, w uchwale brak jest norm prawnych określających wysokość środków finansowych przeznaczonych na koszty zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym. Nie określono również środków na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt oraz odławianie bezdomnych zwierząt i zapewnienie im miejsca w schronisku. Skarżący podniósł również, iż w innej jednostce redakcyjnej programu tj. w § 12 ust. 2 lit. c w sposób nieuprawniony połączono natomiast w jedną grupę zadania wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 4, 6, 8 u.o.z., czyli zadania dotyczące sterylizacji i kastracji zwierząt bezdomnych oraz usypiania ślepych miotów i zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, a niezależnie od powyższego, wbrew delegacji ustawowej finansowanie tych zadań ograniczono do sytuacji szczególnych, ponieważ posłużono się zwrotem "w sytuacjach szczególnych". Prokurator zauważył, że regulacja finansowania zadania polegającego na sterylizacji i kastracji zwierząt jest nieczytelna, ponieważ finansowanie sterylizacji i kastracji określono w dwóch jednostkach redakcyjnych skarżonego aktu tj. w § 12 ust 2 lit. a poprzez powiązanie ich z zadaniami realizowanymi przez firmę "[...]") i litera c. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że Rada Gminy G. [...], przyjmując zaskarżoną uchwałę, wypełniła dyspozycję art. 11a u.o.z. Zarzut Prokuratora dotyczący braku w uchwale określenia sposobu wydatkowania przeznaczonych na poszczególne zadania środków, organ uznał za chybiony. Jego zdaniem, trudno jest w uchwale precyzyjnie i z góry określić jakie usługi i konkretnie działania oraz związane z tym wydatki (koszty) wystąpią w trakcie realizacji sterylizacji i kastracji zwierząt, odławiania bezdomnych zwierząt, dokarmiania zwierząt, czy przetrzymywania bezpańskich zwierząt. Siłą rzeczy muszą to być kwoty ogólne, które swą konkretyzację znajdują w praktyce działania podmiotów wykonujących poszczególne zadania na zlecenie gminy. Zdaniem organu, kwota ogólna przeznaczona na realizację przedmiotowych działań wynikających z przepisów ustawy jest dość wysoka jak na realia gminy i w pełni pozwala na wykonanie zapisanych w ustawie zadań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990r. (j.t. Dz.U. z 2021r. poz. 1372; dalej: "u.s.g."), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 11a ust. 1 u.o.z., według którego rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z., określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.). Ponadto powyższy program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5 u.o.z.). W pierwszej kolejności podnieść należy, że nie jest sporne w orzecznictwie, że organ jednostki samorządu terytorialnego, podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie może zaniechać uregulowania którejkolwiek z kwestii wskazanych w art. 11a ust. 2 oraz ust. 5 u.o.z. Musi ona w sposób wyczerpujący wykonać upoważnienie ustawowe, zawierając w akcie prawa miejscowego kompleksowe i precyzyjne uregulowania odnośnie do każdej kwestii uznanej przez ustawodawcę za mającą zostać obowiązkowo unormowaną. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi istotne naruszenie prawa, prowadzące do stwierdzenia nieważności odnośnego aktu prawa miejscowego w całości (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 marca 2018 r., II SA/Kr 179/18, publ. LEX nr 2469743). Badając zaskarżoną uchwałę pod kątem jej zgodności z prawem należy stwierdzić, że skarga jest zasadna. Sąd podziela zawarte w skardze stanowisko Prokuratora, dotyczące braku wskazania w § 12 zaskarżonej uchwały sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt. Organ nie wykonał w pełni dyspozycji przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. Literalna wykładnia tego przepisu wskazuje, że bezwzględnie wymaga on, aby rada wskazała nie tylko wysokość środków przeznaczonych na realizacji programu, ale także określiła w sposób szczegółowy i wyczerpujący sposób wydatkowania tych środków poprzez wyodrębnienie wykonywanych w ramach programu zadań oraz przypisanie do poszczególnych zadań środków na ich realizację. Takie stanowisko prezentowane jest w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie wskazuje się, że użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych oznacza wymóg przedstawienia w programie, jako elementu obligatoryjnego, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Przez określenie sposobu wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Tylko powiązanie ustalonej kwoty środków finansowych, przeznaczonych na realizację programu, z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Ustawa wymaga więc, aby wydatkowane środki zostały wskazane wraz z rozbiciem ich na poszczególne cele (m.in. wyroki NSA: z 22 września 2020 r., sygn. II OSK 1087/20, z 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17, z 5 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 703/20, z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20, wszystkie publ. CBOSA). W kontrolowanej uchwale organ w § 12 ust. 1 przewidział środki finansowe na realizację Programu w wysokości 45.500 zł. Z kolei w § 12 ust. 2 Programu Rada Gminy dokonując rozdzielenia ww. kwoty odniósł się jedynie ogólnie do finansowania zadań związanych z realizacją Programu przez firmę "[...]" (30.000 zł), sterylizacji psów właścicielskich w gabinetach (10.000 zł), opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, sterylizacja, kastracja, usypianie ślepych miotów bezdomnych zwierząt w gabinetach (4.000 zł); dokarmiania bezpańskich zwierząt (1.000 zł), jak i działań edukacyjnych społeczności lokalnej w temacie humanitarnego traktowania zwierząt oraz adopcji zwierząt (500 zł). Zdaniem Sądu powyższa regulacja organu ma charakter niepełny i nieprecyzyjny, gdyż nie określa środków na finansowanie wszystkich zadań wynikających z art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. Jak wynika z treści zakwestionowanego przepisu Programu brak w nim przypisania środków na takie obligatoryjne zadania, jak: odławianie bezdomnych zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z.), poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z.) oraz koszty zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym (art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z.). Tym samym organ nie wyczerpał całości delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 5 u.o.z., nie wypełnił wszystkich obowiązków nałożonych tym przepisem, czym dopuścił się pominięcia uchwałodawczego, skutkującego stwierdzeniem nieważności wadliwego § 12 ust. 1 i ust. 2 lit a, lit b, lit c, lit d, lit e zaskarżonej uchwały, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.