VIII SA/Wa 685/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy odroczenia terminu spłaty całości kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę. Syg. akt VIII SA/Wa 685/20 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 roku, nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ( DZ.U z 2020 roku, poz. 256 ze zm. dalej kpa) oraz § 7 pkt rozporządzenia z dnia 4 września 2017 roku w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty należności przypadających agencji płatniczej w ramach Wspólnej Polityki Rolnej( DZ.U z 2017 roku, poz. 1687 dalej rozporządzenie), po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z oo od decyzji Prezesa Agencji Modernizacji i Rozwoju Rolnictwa z dnia [...] maja 2020 roku, nr [...] o odmowie odroczenia terminu spłaty całości nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania(ONW), ustalonych na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] września 2019 roku wydanej przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W.,w wysokości [...] zł powiększonych o odsetki oraz koszty upomnienia – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z dnia [...] maja 2019 roku ustalił [...] sp. z oo kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania(ONW) w wysokości [...] zł. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] września 2019 roku nr [...] uchylił decyzje organu pierwszej instancji i orzekł o wysokości nienależnie pobranych płatności na kwotę [...] zł. Decyzja ta została zaskarżona do sądu administracyjnego. W dniu 27 kwietnia 2020 roku wpłynął wniosek dłużnika o odroczenie terminu płatności zobowiązania do 31 grudnia 2023 roku tj. do czasu prawomocnego zakończenia kontroli legalności decyzji nr [...] z dnia[...] września 2019 roku Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] maja 2020 roku nr [...] odmówił odroczenia terminu spłaty całości kwoty nienależnie pobranych płatności. Strona wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Problematykę odraczania terminu spłaty na wniosek dłużnika należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej regulują przepisy rozporządzenia. Zgodnie z § 7 rozporządzenia, w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi prezes agencji płatniczej, na wniosek dłużnika może odroczyć termin spłaty w całości lub w części albo rozłożyć płatność całości lub części należności na raty, biorąc pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika. Decyzja wydawana w tym zakresie ma charakter decyzji uznaniowej. W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowanie z zachowaniem procedury administracyjnej, a zwłaszcza ustalenia stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie, czy organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Uznaniowy charakter decyzji powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ może orzec o odmowie zastosowania ulgi. Użyte przez prawodawcę w § 7 rozporządzenia pojęcie ,, przypadków uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi ‘’ nie daje podstaw do przyjęcia, że istnieje ściśle określony katalog okoliczności, zdarzeń czy też powodów, którymi należy się kierować przy rozstrzyganiu spraw na podstawie tego przepisu. Kierunkową dyrektywą interpretacyjną przy stosowaniu powyższego przepisu powinno pozostać uznanie wyjątkowości instytucji przyznania ulg w spłacie zobowiązań publicznoprawnych. Udzielenie takich ulg powinno być podyktowane wystąpieniem szczególnie uzasadnionych i ważnych z punktu widzenia obiektywnych kryteriów powodów, które określano jako ,, przypadki uzasadnione względami społecznymi lub gospodarczymi ‘’. Ulga odroczenia płatności ma sens tylko wtedy gdy dłużnik ma rzeczywistą możliwość sprostania zobowiązaniom w odroczonym terminie. [...] sp. z oo przedstawiła informację o swojej sytuacji majątkowej z której wynika, ze spółka nie jest właścicielem nieruchomości rolnych, które były zgłaszane do dopłat unijnych, nie posiada parku maszyn rolniczych, który nie może zostać zbyty ze względu na współfinansowanie unijne i wynikające z tego zobowiązania, nie uzyskuje obecnie przychodów, nie korzysta z kredytów i pożyczek. Jednocześnie w piśmie z 16 kwietnia 2020 roku strona wskazywała, jako źródło pokrycia zadłużenia dopłaty w trybie art. 177 i następne kodeksu spółek handlowych. Strona podkreśliła, że wymaga to zmiany umowy spółek, a w dobie koronawirusa i globalnego kataklizmu społeczno gospodarczego zasadnym i koniecznym jest uznanie, że termin dopłat może być ustalony nie tylko po zakończeniu stanu epidemii ale powrocie gospodarki do stanu poprzedniego czyli rozsądnie prognozując na koniec 2023 roku ‘’. W opinii organu ze zgromadzonego materiału w sprawie nie wynika aby przedstawiona przez stronę sytuacja finansowa spółki uprawdopodobniała spłatę zadłużenia po upływie wnioskowanego terminu odroczenia. Spółka powoływała się na przepisy art. 177 i art. 178 kodeksu spółek handlowych o dopłatach przez wspólników lecz nie przedstawiła umowy spółki, która by zobowiązywała wspólników do dopłat. Fakt, że spółka nie prowadzi działalności gospodarczej nie pozwala uznać, że odroczenie spłaty należności jest uzasadnione względami społecznymi bądź gospodarczymi. Zdaniem organu z treści przepisu § 7 rozporządzenia wynika, że organ rozpatrując zasadność udzielenia ulgi w spłacie zadłużenia bierze pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika. Ocena sytuacji finansowej dłużnika nie wskazuje aby istniała realna szansa poprawy sytuacji do 31 grudnia 2023 roku. Z akt sprawy nie wynika aby spółka podejmowała jakiekolwiek działania zmierzające do uregulowania zaległych zobowiazań, a sens odroczenia jest tylko wtedy gdy dłużnik ma rzeczywistą możliwość sprostania zobowiązaniom w odroczonym terminie. Organ wskazywał, na wyrok 5 lutego 1998 roku NSA I SA/Po 1111/97 i przedstawiony tam pogląd, iż ,, zastosowanie ulg w spłacie zobowiązań podatkowych jest dopuszczalne w przypadku gdy istnieje realna możliwość spłaty zobowiązań ‘’. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła [...] sp. z oo. Zaskarżonej decyzji zarzucała naruszenie § 7 rozporządzenia, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi podnosiła, że konstrukcja poglądu organu, iż brak wykazania przez wnioskodawcę, ze późniejsza spłata będzie możliwa stanowi odrębną przesłankę wykluczającą przyznanie ulgi jest chybiona i nie jest ani wymogiem formalnym lub merytorycznym wniosku. Zdaniem skarżącej powoływanie się pogląd wyrok NSA sprzed dwóch dekad, który jest w sprawie irrelewantny do materialnoprawnych i procesowych uregulowań obowiązujących w obecnie w sprawie nie jest do zaakceptowania. Zdaniem skarżącej sposób rozpoznania wniosku jest z jednej strony zbyt doktrynalny, a z drugiej strony narusza wprost same kluczowe, wyznaczone przez prawo elementy instytucji odraczania terminu płatności i rozkładania na raty należności publicznoprawnych. Organ powierzchownie, opierając się na archaicznym wyroku, który w sprawie nie powinien mieć zastosowania i tylko z tego względu odmawiając przyznania ulgi dopuścił się wadliwego rozpoznania wniosku i de facto nie rozpoznał go merytorycznie. Z tych też względów wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując zajęte stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji), zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, która ma charakter uznaniowy, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Należy zauważyć, że postępowanie administracyjne jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje następujące etapy: a) ustalenie, jak norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym na potrzeby rozstrzygnięcia; b) uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów; c) subsumpcja faktu uznanego za udowodniony, pod stosowaną normę prawną; d)wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy. W ocenie Sądu biorąc pod uwagę wyżej przedstawione kryteria należy uznać, iż przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu przeprowadzone w sprawie przez organy administracji publicznej postępowanie wyjaśniające oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego zasługują na akceptacje. Orzeczenie podjęte w ramach uznania administracyjnego musi bowiem zostać poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy, w zakresie istnienia przypadku uzasadnionego względami społecznymi lub gospodarczymi oraz jego analizą, z zachowaniem wymogów proceduralnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przy czym w orzecznictwie sądowym wskazuje się, iż sądowa kontrola uznania administracyjnego jest ograniczona wyłącznie do oceny tego, czy w sprawie zachodzą warunki materialnoprawne, uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. Organ administracji powinien zatem nie tylko poczynić ustalenia w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 kpa), ale także załatwić sprawę, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Następnie powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia, bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności, uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz okoliczności uzasadniające zakres jej ewentualnego zastosowania - co następnie winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem Sądu materiał dowodowy, znajdujący się w aktach sprawy, nie daje podstaw do stwierdzenia, iż wskazanym wyżej powinnościom w toku postępowania administracyjnego uchybiono. Wniosek skarżącego został bowiem rozpatrzony przy uwzględnieniu zaistnienia względów społecznych lub gospodarczych. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, iż analiza obecnej sytuacji finansowej spółki [...] oraz realnych możliwości zaspokojenia tych należności po okresie odroczenia ich płatności nie daje podstaw do uznania, iż nastąpi poprawa i możliwość ich zaspokojenia. Sama skarżąca w piśmie do organu z dnia 16 kwietnia 2020 roku wskazuje, iż nie posiada żadnych środków finansowych, nie posiada nieruchomości rolnych, nie posiada parku maszyn, nie uzyskuje żadnych przychodów. Możliwością pozyskania środków na pokrycie długów mogłaby być dopłaty wspólników w trybie art. 177 i następne kodeksu spółek handlowych. Z tym, że wymagało by to zmiany umowy spółki, która nie nastąpiła. W ocenie Sądu wstępna analiza sytuacji majątkowej spółki wskazywałaby bardziej na rozważenie złożenia wniosku o upadłość, niż możliwość dalszego prowadzenia działalności gospodarczej z perspektywami uzyskania płynności finansowej i spłaty zadłużenia. Sąd podziela stanowisko organu, iż nie dopatrzył się ani względów społecznych ani gospodarczych przemawiających za odroczeniem na kilka lat zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z dopłat przez skarżącą spółkę. Zarzuty skargi opierają na ogólnym zarzucie naruszenia przepisu § 7 rozporządzenia, a wręcz braku merytorycznego jego rozpoznania. Zdaniem Sądu organ prawidłowo ustalił stan faktyczny w postaci sytuacji materialnej skarżącej i realnej możliwości spłaty zadłużenia. Ustalenia te zasadniczo nie są kwestionowane. Sytuacja w której spółka de facto nie prowadzi działalności gospodarczej, nie posiada środków finansowych, ani żadnego majątku ruchomego czy nieruchomości nie może liczyć na prolongatę spłaty należności. Skarżący we wniesionej skardze nie wskazuje jak rozumie względy społeczne i gospodarcze, które prowadziłby do uwzględnienia wniosku w sytuacji w jakiej znajduje się skarżąca spółka. Zarzuty skargi w ocenie Sądu w żadnym stopniu nie podważyły oceny dokonanej przez organy, zwłaszcza, iż decyzja w tej sprawie ma charakter uznania administracyjnego. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a orzeczono jak na wstępie.