VIII SA/Wa 687/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną oraz odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2018 roku Wojewoda [...] (dalej jako organ odwoławczy) biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U z 2017 roku, poz. 1257 ze zm. dalej jako k.p.a.) w związku z art. 2 ust.1 pkt i art. 71 ust.1 i 2 i art. 10 ust.2 pkt 4i ust.7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (DZ.U z 2017 roku, poz. 1065 ze zm. dalej jako ustawa), po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 roku, orzekającej o uznaniu odwołującej, z dniem [...] czerwca 2018 roku za osobę bezrobotną oraz odmowie przyznania jej prawa do zasiłku – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą kontrolowanego rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i dokonana ocena prawna. Starosta [...] decyzja z dnia [...] czerwca 2018 roku uznał skarżąca z dniem [...] czerwca 2018 roku za osobę bezrobotną i odmówił jej prawa do zasiłku. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca nie spełniała wymogów do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, o których mowa w art. 71 ust.1 i 2 ustawy. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła A. K.. Organ rozpoznając odwołanie wskazał, że wyżej powołany przepis art. 71 ust. 1 i 2 ustawy stanowiący podstawę nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych wymaga przeanalizowania aktywności zawodowej w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania w Powiatowym Urzędzie Pracy w S.. Okres ten przypada na czas od 28 grudnia 2016 roku do 27 czerwca 2018 roku i stanowi łącznie 547 dni. Skarżąca w tym okresie do 20 czerwca 2018 roku prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą. W tym okresie przypada 302 dni opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, o których mowa w art. 71 ust.1 pkt 2 lit.d) ustawy i okres ten podlega zaliczeniu do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych. W okresie 218 dni skarżąca otrzymywała zasiłek chorobowy z ubezpieczenia społecznego i składki za nie były opłacane. Nadto w okresie od 1 do 27 czerwca 2018 roku nie były opłacane składki, ani pobierany zasiłek chorobowy. Okresy pobierania zasiłku chorobowego nie przypadają na okres po zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej. W sumie więc w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania na który złożyło się 547 dni, okres podlegający zaliczeniu do okresu uprawniającego do zasiłku wynosił 302 dni. Okres pobierania zasiłku chorobowego wyniósł 218 dni, którego okresu nie można zaliczyć do okresu uprawniającego do zasiłku. Do 365 dni, o których mowa w art. 71 ust.1 ustawy skarżącej zabrakło 63 dni. Organ wskazywał, że przepisy ustawy regulujące kwestie związane z nabyciem prawa do zasiłku mają charakter bezwzględnie obowiązujący i obligują organy do wydawania decyzji związanych. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła A. K. zarzucając: - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 71 ust.1 pkt 2 lit.d) i ust.2 pkt 3 ustawy w związku z art. 67 ust.2 oraz art. 71 ust.1 i 2 Konstytucji RP poprzez przeprowadzenie wadliwej wykładni tych przepisów i w konsekwencji błędne uznanie, że skarżąca nie wypełniła przesłanek wskazanych w powołanych przepisach, a okresów zasiłku chorobowego pobieranego w czasie prowadzenia działalności gospodarczej nie można zaliczyć do okresów uprawniających do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Prawidłowa wykładnia przeprowadzona z pierwszeństwem wykładni celowościowej i funkcjonalnej przy należytym uwzględnieniu przepisów Konstytucji RP dotyczących polityki socjalnej i zabezpieczenia społecznego, nakazuje przyjmować, że okresy pobierania zasiłku chorobowego w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej winny być zaliczane do okresów uprawniających do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych; - naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wadliwe utrzymanie decyzji w mocy, w sytuacji gdy wadliwa stała się wykładnia przepisów przeprowadzona przez organ pierwszej instancji, wskutek czego decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów konstytucyjnych, a tym samym zasadnym jest uchylenie zaskarżonej decyzji ; Z uwagi na powyższe skarżąca wnosiła o: - uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; - zobowiązanie na podstawie art. 145a p.p.s.a. organ pierwszej instancji o wydanie nowej decyzji w zakreślonym terminie. W uzasadnieniu skarżąca zwracała uwagę, że orzecznictwo sądów administracyjnych wydawane na gruncie analogicznych stanów faktycznych wypracowało linię orzeczniczą zgodnie, z którą wskazuje się, że wykładni przepisów ustawy należy dokonywać w sposób kompleksowy oraz prokonstytucyjny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2017 roku I OSK 825/17, wyrok WSA w Olsztynie z 24 stycznia 2018 roku, syg. akt II SA/Ol 954/17). Skarżąca wskazywała, że zgodnie z brzmieniem art. 71 ust.1 pkt 1 i 2 lit.d) ustawy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy (.....) oraz w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust.2 ustawy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. W świetle art. 71 ust.2 pkt ustawy do 365 dni, o których mowa w ust.1 pkt 2 ustawy zalicza się również okresy między innymi pobierania zasiłku chorobowego oraz macierzyńskiego przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenie społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Skarżąca wskazywała, że zgodnie z art. 67 ust.2 Konstytucji RP obywatel pozostający bez pracy nie z własnej winy i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. A. K. przywołała argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w wyroku z dnia 11 lipca 2016 roku, syg. akt I OSK 2787/14 gdzie sąd powiedział, że ,,Warunek przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych w postaci opłacania składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej ma znaczenie tylko wówczas gdy istnieje obowiązek opłacania składki na ubezpieczenie i Fundusz Pracy z tytułu prowadzonej działalności ‘’. Zdaniem skarżącej jeżeli nie ma obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy w okresie pobierania zasiłku chorobowego przez osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą, to okoliczność ta nie może stanowić przeszkody do przyznania bezrobotnemu prawa do zasiłku. W takiej sytuacji nie można opierać się tylko na literalnym rozumieniu przepisu art. 71 ust.1 pkt 2 lit.d) ustawy i uznać, że w każdym przypadku konieczne jest spełnienie warunku opłacania składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności, nawet w sytuacji gdy nie istniał obowiązek odprowadzania takich składek. Skarżąca odwoływała się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 18 stycznia 2013 roku, I OSK 1445/12 iż, ,, w demokratycznym państwie prawnym nie do zaakceptowania jest takie rozwiązanie, które z jednej strony zwalnia osobę, która w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej pobiera zasiłek chorobowy, z obowiązku uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne, pozbawiając ją jednocześnie w ten sposób prawa uzyskania zasiłku dla bezrobotnych ‘’. Jej zdaniem wyłącznie literalna wykładnia przepisu art. 71 ust.1 pkt 2 lit.d) ustawy, która stała się podstawą wydanych w sprawie decyzji prowadzi do naruszenia zasady spójności prawa, a także przesądza o niezgodności tak ukształtowanego rozwiązania z wynikającym z art. 67 ust.2 Konstytucji RP prawem bezrobotnego do zabezpieczenia społecznego i kłóci się z istotą ukształtowania instytucji zasiłku dla bezrobotnych. W tym przypadku literalne rozumienie powołanych przepisów ustawy staje się dla ich adresatów swego rodzaju ,, pułapką ‘’, której kierując się przepisami ustawy, obywatel nie może uniknąć. Skoro powołany przepis art. 71 ust.1 pkt 2 lit.d) ustawy nakazuje zaliczyć do wskazanego okresu 365 dni okresy pobierania zasiłku chorobowego oraz zasiłku macierzyńskiego przypadające po zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, to tym bardziej racjonalne jest przyjęcie, że dotyczy to takich okresów przypadających w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżąca podnosiła, że organ odwoławczy naruszył również przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. bowiem utrzymał w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji, zamiast ją uchylić i przekazać do ponownego rozpoznania celem poczynienia prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1279 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.) rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ doszło do naruszenia prawa materialnego – art. 71 ust.1 pkt 2 lit.d) i ust.2 pkt 3 ustawy. Należy wskazać, że podstawą orzekania przez organ winien być nie tylko przepis prawny lecz norma prawna, wywiedziona w drodze wykładni z szeregu przepisów prawnych o różnej randze, co potwierdza stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 10 grudnia 2002 roku, OTK-A 2002/7/91. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych Wykładnią prawa jest operacją myślową nie ograniczającą się do wykładni jednego bądź dwóch przepisów (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej, zawartych w ustawie), lecz operacją w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny z danym zbiorem przepisów. We współczesnej nauce i praktyce sądów dominuje pogląd zgodnie, z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (językowych, systemowych, funkcjonalnych). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane według wszystkich typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w przypadku poprawnej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie którejś z nich (M. Zieliński, Clara no sunt interpretanada – mity i rzeczywistość, ZSNA 2012/6/18 – 21). W zakresie normatywnym istotnym dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy są zapisy art. 71 ust.1 pkt 2 d) i ust.2 pkt 3 ustawy. Według tych przepisów prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania we właściwym PUP, z zastrzeżeniem art. 75, w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, opłacał składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust.2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. W sprawie bezspornym jest, że skarżąca w tym okresie opłacała składki na ubezpieczenie społeczne przez 302 dni, a przez okres 218 dni pobierała zasiłek chorobowy. Organy obu instancji okresu pobierania zasiłku chorobowego nie uznają za okres uprawniający do prawo do zasiłku, ponieważ zalicza się tylko okresy po zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenie społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Sąd dokonując wykładni prawa powinien zmierzać do osiągniecia rezultatu wynikającego z takiego rozumienia prawa, które zapewnia spójność oraz konstytucyjność. Sąd jest zatem zobowiązany wybrać taką interpretację normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości zawartych w Konstytucji (wyroki NSA z dnia 26 lutego 2009 roku, I OSK 533/08, z 14 lutego 2012 roku, I OSK 628/12). W ocenie Sądu wykładania językowa art. 71 ust.1 pkt 2 d) ustawy może prowadzić do naruszenia zasad wyrażonych w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 67 Konstytucji ust.1 (DZ.U z 1997, nr 78, poz. 483 ze zm.) obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnieciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. Konstytucyjna kategoria zabezpieczenia społecznego zawiera szereg instytucji prawa socjalnego – prawo pracy (w tym pracę socjalną), pomoc społeczną, zatrudnienie wraz z instytucjami i świadczeniami na wypadek utraty pracy, ochronę prawa do mieszkania (L.Garlicki, S. Jarosz –Żukowska – Konstytucja RP – komentarz , Wyd. Sejmowe.2016 rok t.II s.694 – 698). Nie można oprzeć jedynie na bezpośrednim rozumieniu przepisu art. 71 ust.1 pkt 2 lit.d) ustawy i uznać, że w każdym przypadku konieczne jest spełnienie warunku opłacania składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej , nawet w sytuacji gdy nie istniał obowiązek odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne. Jak bowiem wskazano w wyroku NSA z 18 stycznia 2013 roku, I OSK 1445/12 w demokratycznym państwie prawa nie do zaakceptowania jest rozwiązanie, które z jednej strony zwalania osobę, która w trakcie prowadzenia działalności pobiera zasiłek chorobowy, z obowiązku uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne, pozbawiając ją jednocześnie w ten sposób prawa do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych. Literalna wykładnia art. 71 ust.1 pkt 2 lit.d) ustawy prowadzi do naruszenia spójności prawa i kłóci się z ratio legis instytucji zasiłku dla bezrobotnych. Uzyskanie zasiłku uzależnione jest od spełnienia przez osobę bezrobotną określonych w ustawie warunków, lecz w spójnym systemie prawnym przepisy ustaw nie powinny wywoływać skutku w postaci niemożności spełnienia tych warunków i wprowadzać sankcji w postaci odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W tym przypadku bowiem literalne rozumienie przepisów staje się dla adresatów swego rodzaju ,, pułapką’’ , której kierując się przepisami ustawy, obywatel nie może uniknąć (wyrok NSA z 30 sierpnia 2017 roku, I OSK 2569/16, z 11 lipca 2016 roku, I OSK 2787/14). Odwołanie się przy interpretacji art. 71 ust.1 pkt 2 lit.d) ust. 2 pkt 3 ustawy uzasadnia zdaniem sądu odejście od wyników wykładni literalnej oraz przyjęcie, przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej wraz z wykładnią prokonstytucyjną, że do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych powinien być zaliczony również okres pobierania w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej zasiłku chorobowego oraz innych świadczeń wskazanych w art. 71 ust.2 pkt 3 ustawy. W związku z powyższym zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego jako wydaną z naruszeniem przepisów prawa materialnego art. 71 ust.1 pkt 2 lit.d) praz ust.2 pkt 3 ustawy w związku z art. 67 ust.2 w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a. Podnoszony zarzut naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest konsekwencją naruszenia przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu nie zachodziła podstawa do zastosowania art.145a § 1 p.p.s.a. ponieważ nie mamy sytuacji gdy organ mimo wskazań sądu nie chce się zastosować do wytycznych i ponownie narusza przepisy prawa materialnego. Kwestie rozumienia wskazanych przepisów ustawy były przedmiotem rozstrzygnięć zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych, czy też Naczelnego Sądu Administracyjnego i orzecznictwo nie było jednolite. Sąd w niniejszym składzie podzielił stanowisko, że istnieje potrzeba zastosowania rekonstrukcji normy prawnej w oparciu o wszystkie rodzaje wykładni, aby uzyskać pożądany efekt, który będzie zgodny z Konstytucją RP. Ponownie rozpoznając sprawę organy obowiązane będą uwzględnić powyższe rozważania sądu dotyczące korzystanej dla skarżącej wykładni prawa. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.