VIII SA/Wa 688/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącego P. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga P. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego dotyczącego decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z siedzibą [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. o umorzeniu postępowania w sprawie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2011 rok z wniosku spółki cywilnej [...]. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu 16 maja 2011 r. [...] spółka cywilna (dalej: spółka) złożyła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Kierownik BP, organ I instancji) wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2011 rok (zwana także: płatność OB). Kierownik BP ARiMR w B. decyzją z dnia [...].02.2012 r. umorzył postępowanie ze względu na brak podmiotowości prawnej po stronie spółki cywilnej. Decyzją z dnia [...].06.2012 r. organ odwoławczy uchylił decyzję z [...].02.2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu 9.05.2013 r. Kierownik BP w B. uznając się za organ niewłaściwy miejscowo przekazał wniosek do Kierownika BP ARiMR [...] z siedzibą w [...], który decyzją z [...].08.2015 r. odmówił przyznania wnioskowanej pomocy finansowej na rok 2011. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...].12.2015 r. uchylił powyższą decyzję odmowną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Kierownik BP, na podstawie art. 104 i art. 105 § 1kpa, orzekł o umorzeniu postępowania w całości. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że w związku z ogłoszeniem upadłości wspólnika spółki cywilnej [...] Pani R. M. w myśl art. 874 § 2 kc spółka ulega rozwiązaniu i w związku z tym utraciła przymiot strony postępowania. Organ I instancji podał, że z załączonej do wniosku o wpis do ewidencji producentów rolnych umowy spółki cywilnej wynika, że spółkę cywilną [...] zawiązali wspólnicy: skarżący (P. M.) oraz R. M.. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Sąd Rejonowy dla [...] w [...],[...] Wydział Gospodarczy ds. Upadłościowych i Naprawczych, wydanym w sprawie [...], ogłosił upadłość obejmującą likwidację majątku dłużnika R. M., będącej wspólnikiem spółki. Postanowienie to uprawomocniło się w dacie 6 sierpnia 2015 r. Organ I instancji wywiódł, że zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. z 2015 r. poz. 233, zwana dalej: p.u.n.), postanowienie o ogłoszeniu upadłości jest skuteczne i wykonalne z dniem jego wydania, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 30 § 1 kpa, zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, w sprawach dotyczących przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich spółka cywilna może być uznana stroną postępowania administracyjnego (por. uchwała NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 2/12). Z uwagi na fakt, że podmiot wnioskujący o płatność OB na 2011 r. uległ z mocy prawa rozwiązaniu i nie doszło do skutecznego wstąpienia do toczącego się postępowania innych podmiotów, organ I instancji na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji odwołanie złożył skarżący, wnioskując o jej uchylenie. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1. art. 105 § 1 kpa przez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania, pomimo braku podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania; 2. art. 107 § 1 w związku z art. 28 kpa przez błędne określenie w decyzji strony postępowania – R. M. i błędnego wskazania syndyka, co pozbawia stronę możliwości obrony swoich praw w postępowaniu administracyjnym; 3. art. 30 kpa § 1, 2 i 4 w związku z art. 144 p.u.n. przez błędne zastosowanie, skutkujące całkowicie nieuzasadnionym pozbawieniem strony – R. M. przysługującej jej zdolności do czynności prawnych w toczącym się postępowaniu. W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, że decyzja organu I instancji została błędnie doręczona syndykowi masy upadłości R. M., bowiem w tej sprawie syndyk nie występuje w imieniu jednego ze wspólników, ponieważ przedmiot postępowania nie dotyczy masy upadłości. Poza tym skarżący stanął na stanowisku, że rozwiązanie spółki cywilnej ex lege następuje tylko wówczas, gdy jej wspólnik posiada zdolność upadłościową, a więc jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 5 ust. 1 p.u.n. Tymczasem spółka nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy o działalności gospodarczej, tylko rolnikiem, a R. M. wystąpiła w sprawie o upadłość jako osoba fizyczna. Wobec tego wskazana przez organ I instancji norma z art. 874 § 2 k.c. nie ma zastosowania. Dalej skarżący podniósł, że spółka cywilna wnioskująca o płatności jest w sferze definicji rolnika grupą osób fizycznych lub prawnych. Rozwiązanie spółki cywilnej jako umowy (związku obligacyjnego osób) nie powoduje rozwiązania samej grupy osób, gdyż ta istnieje w składzie niezmienionym. Nie występuje tu stosunek następstwa prawnego, bowiem to wspólnicy przez cały czas trwania spółki są podmiotami reprezentującymi spółkę. Brak jest więc podstaw do umorzenia postępowania przez organ I instancji. Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Dyrektor ARiMR, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 kpa, orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wywiódł, iż płatności OB przyznaje się na wniosek strony. Wyjątkowo, na podstawie obowiązujących przepisów prawa materialnego, przyznanie płatności z wniosku podmiotu, który przestał istnieć, może nastąpić tylko po złożeniu stosownego wniosku w odpowiednim terminie. W art. 22a ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm., zwana dalej: ustawą o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego) ustawodawca przewidział ewentualne wstąpienie do toczącego się postępowania - w przypadku rozwiązania albo przekształcenia rolnika albo wystąpienia innego zdarzenia prawnego, w wyniku którego zaistniało następstwo prawne, w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej lub wsparcia specjalnego do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tych płatności – następcy prawnego na jego wniosek złożony w terminie 3 miesięcy od dnia wystąpienia ww. zdarzenia prawnego. Dyrektor ARiMR wskazał w tym zakresie, że wstąpienie następcy prawnego rolnika do postępowania nie następuje z mocy prawa, tylko na podstawie stosownego wniosku. Działanie następcy prawnego stanowi jednocześnie czynność prawa materialnego (wyrażenie woli uzyskania płatności w danym roku przez złożenie wniosku) i czynność procesową (wstąpienie do postępowania administracyjnego celem jego kontynuacji), zaś termin do podjęcia tego działania ma charakter prawa materialnego. Zatem, wobec bezskutecznego upływu terminu na złożenie wniosku tzw. transferowego, organ I instancji prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie z wniosku spółki cywilnej [...] o przyznanie płatności OB na rok 2011. Zdaniem Dyrektora ARiMR, skarżący nie posiada legitymacji procesowej do złożenia odwołania od zaskarżonej decyzji organu I instancji w sprawie z wniosku spółki, która przestała istnieć z mocy samego prawa po ogłoszeniu upadłości jednego ze wspólników. Jednocześnie nikt nie wystąpił o przejęcie przedmiotowych płatności. Tym samym skarżący nie może być uznany za stronę postępowania w sprawie, ponieważ nie złożył wniosku o przejęcie płatności OB po rozwiązanej spółce, co skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Odwołanie może wnieść jedynie osoba, która co do zasady mogła być stroną w postępowaniu przed organem I instancji, czyli osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło to postępowanie. Organ odwoławczy ocenił jednocześnie, iż organ I instancji niezasadnie doręczył skarżącemu decyzję o umorzeniu postępowania, jednakże czynność ta nie powoduje automatycznie, że skarżący jest stroną postępowania w sytuacji, gdy taki przymiot mu w tym postępowaniu nie przysługuje. Nie ma bowiem normy powszechnie obowiązującego prawa, z której mógłby wywieść swoje prawo do uzyskania tych płatności. Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że przepis art. 874 § 2 k.c. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Ustawodawca nie rozróżnia bowiem rodzaju podmiotów, których upadłość powoduje rozwiązanie spółki z mocy prawa, tym samym odnosi się również do upadłości wspólnika będącego osobą fizyczną. W skardze do sądu administracyjnego, złożonej na powołaną wyżej decyzję skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, tj.: - art. 138 § 1 pkt 3 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania; - art. 28 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie i nieprzyznanie skarżącemu przymiotu strony postępowania, - art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013, zwana dalej ustawa PROW, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż w sprawie nie nastąpiła instytucja następstwa prawnego, a norma ta nie dotyczy spółek cywilnych, - art. 22a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zwaną dalej ustawą OB. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż jako osoba, do której organ I instancji kierował decyzję, posiada przymiot strony w postępowaniu i legitymację do złożenia odwołania. Podniósł, że spółka cywilna nie jest jednostką organizacyjną, wymienioną w art. 33¹ k.c., a umową o wspólnym działaniu, którą prawodawca unormował w art. 870 k.c. Zdaniem skarżącego, ogłoszenie upadłości wspólnika spółki cywilnej skutkuje z mocy prawa rozwiązaniem spółki cywilnej, co bynajmniej nie oznacza braku bezprzedmiotowości postępowań administracyjnych prowadzonych dotychczas wobec samej spółki. W sferze praw majątkowych rozwiązanie spółki wywiera ten skutek, że dotychczasowa współwłasność łączna zmienia się we współwłasność w częściach ułamkowych ze wszystkimi konsekwencjami (wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 1996 r. sygn. akt I ACr 647/95). Tym samym, wspólnicy uzyskują prawo rozporządzania swoimi udziałami w rzeczach, które poprzednio stanowiły ich własność do "niepodzielnej ręki." Analogicznie w postępowaniu administracyjnym rozwiązanie spółki wywiera ten skutek, że wspólnicy stają się z mocy prawa stronami postępowania, uzyskując prawo działania w postępowaniu, które uprzednio wykonywali jako wspólnicy spółki - ze wszystkimi konsekwencjami. W sferze płatności rolniczych, w rozumieniu legalnej definicji rolnika, sama spółka cywilna jest grupą osób fizycznych lub prawnych. Rozwiązanie spółki cywilnej (formy współdziałania grupy osób ją tworzących) nie przynosi ani ustania bytu samej grupy osób, ani nawet zmian jej składu - rolnik jako grupa osób istnieje dalej. Jedynie wspólnicy uzyskują prawo do działania w postępowaniu we własnym imieniu, a nie w imieniu spółki, w którą - według zasady współdziałania - byli dotychczas zorganizowani. Ogłoszenie upadłości wspólnika spółki cywilnej powoduje zmianę relacji pomiędzy wspólnikami w stosunkach wewnętrznych oraz ich praw w stosunkach zewnętrznych. W ocenie skarżącego, nieistotne w sferze postępowań rolniczych jest również powołanie syndyka masy upadłości wspólnika. Same prawa do płatności (prawa niezbywalne) do masy upadłości bowiem nie wchodzą. Stąd oczywisty jest błąd kierowania skarżonej decyzji do syndyka. W momencie wydania postanowienia o ogłoszeniu upadłości rozwiązanie spółki zmienia de facto wspólność łączną na ułamkową, a na miejsce upadłego w postępowaniach wchodzi syndyk, jeśli sprawa dotyczy masy upadłości, a to, co do zasady, nie ma miejsca w postępowaniach przed ARiMR. Zdaniem skarżącego, w sprawie nie dochodzi do następstwa prawnego. Rolnik, zdefiniowany jako grupa osób, istnieje w dalszym ciągu, stąd też brak jest podstawy do umorzenia postępowania, gdyż ustawodawca nie wymaga w takim przypadku wstąpienia w miejsce rozwiązanego podmiotu uprawnionego do płatności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna o tyle, że skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Procesową podstawę podjętej przez organ odwoławczy decyzji stanowił przepis art. 138 § 1 kpa, określający rodzaje decyzji wydanych w wyniku postępowania odwoławczego, a konkretnie pkt 3 tego przepisu, przewidujący możliwość wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Kpa nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że skoro przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec tego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 kpa (por.: A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, komentarz LEX/el. 2016, stan prawny na 5 grudnia 2016 r.). Kluczową zatem dla oceny podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia jest ocena, czy skarżącemu przysługiwała legitymacja procesowa do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji (wydanej w przedmiocie umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość o charakterze podmiotowym). Zdaniem Sądu, bezsporną w niniejszej sprawie jest okoliczność, że spółka cywilna [...] z dniem [...] czerwca 2015 r. uległa rozwiązaniu z mocy prawa z uwagi na upadłość jednego z jej wspólników. Ma tu zastosowanie art. 874 § 2 kc, niezależnie od okoliczności, że ogłoszona upadłość wobec R. M. jest upadłością konsumencką. Przepis ten, wbrew zarzutom skargi, nie eliminuje ze swojej dyspozycji upadłości konsumenckiej, do której stosuje się przepisy p.u.n. Spółka utraciła więc podmiotowość prawną na gruncie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, co powoduje, że utraciła zdolność procesową do bycia stroną w postępowaniu o płatności unijne. Sąd podziela stanowisko organów, że wobec tego podmiotu – spółki cywilnej – nie może być od [...] czerwca 2015 r. wydana decyzja administracyjna. Jednak nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że skarżącemu, jako jednemu ze wspólników rozwiązanej spółki, nie przysługuje prawo strony w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem spółki, po jej rozwiązaniu. Należy zauważyć, co podkreślił NSA w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 2/12, że spółka cywilna, spełniając definicję rolnika, stanowi niewątpliwie grupę osób w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 r. z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (...) (Dz.U.UE.L.2003.270,s.1, Polskie Wydanie Specjalne z 2004 r., rozdz. 3, t. 44, s. 486 ze zm.), a tym samym nie sposób jej odmówić statusu jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, o której mowa w art. 3 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76, ze zm., zwana dalej: ustawą o systemie ewidencji producentów rolnych). Spółka cywilna, jak wywiódł NSA, może być uznana za producenta rolnego (rolnika) na podstawie jej zakwalifikowania do kategorii: jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Utożsamianie spółki cywilnej z jednostką organizacyjną wymaga potraktowania spółki w sposób przedmiotowy jako rezultatu zawarcia umowy spółki, a więc jako prawnego "urządzenia społecznego" działającego na podstawie tej umowy, którego substratem są przede wszystkim osoby realizujące określone, wspólne cele. Interes prawny wspólnika do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 kpa, po rozwiązaniu spółki cywilnej wynika z odpowiedzialności wspólników za majątek spółki. Dotychczasowa wspólność łączna ulega z chwilą rozwiązania spółki z mocy prawa przekształceniu we wspólność w częściach ułamkowych (art. 875 § 1 kpa). Każdy ze wspólników może dochodzić samodzielnie przypadającej mu części wierzytelności. Poza tym cytowany przez organ odwoławczy przepis art. 22a ust. 1 i ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, dotyczący płatności obszarowej, płatności uzupełniającej lub wsparcia specjalnego przewiduje następstwo prawne po rozwiązaniu rolnika, którym w tym przypadku była spółka cywilna jako grupa osób w rozumieniu prawa unijnego oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej według prawa krajowego. Niezasadne jest zatem stwierdzenie organu odwoławczego, że nie ma normy powszechnie obowiązującego prawa, z której skarżący, jako wspólnik rozwiązanej z mocy prawa spółki cywilnej, mógłby wywieść swoje prawo do uzyskania tych płatności. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy pozbawił Skarżącego prawa strony, ponieważ w sprawie nie został złożony właściwy wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania, o którym mowa w art. 22a ust. 1 i ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego. Zdaniem Sądu, z samego faktu, że w sprawie nie został złożony wniosek transferowy nie można wnioskować, że Skarżącemu, jako wspólnikowi rozwiązanej spółki cywilnej, nie przysługuje przymiot strony. Stroną bowiem jest nie tylko ten, kto złożył wniosek o wstąpienie do postępowania jako następca prawny, ale i ten, kto tego nie uczynił, ale miał do tego prawo. W związku z powyższym Sąd uznał, że organ odwoławczy bezpodstawnie pozbawił skarżącego prawa strony i nie rozpoznał odwołania merytorycznie. Tym samym zasadny okazał się zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 28 kpa. Zaskarżona decyzja jest bowiem rozstrzygnięciem formalnym podjętym na skutek uznania, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja procesowa w niniejszej sprawie. Zauważyć należy, że organ I instancji prawidłowo uznał Skarżącego i syndyka jako strony postępowania. Skarżący, jako jeden z byłych wspólników spółki cywilnej, jest stroną niniejszego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, natomiast syndyk masy upadłości drugiego wspólnika wstępuje do postępowania administracyjnego w miejsce upadłego na podstawie art. 144 w związku z art. 62 i art. 491² p.u.n. Na tej samej podstawie prawnej syndyk masy upadłości R. Ma. występuje w przedmiotowym postępowaniu sądowym jako uczestnik postępowania w miejsce R. M. (podobnie uczynił NSA w sprawie II GSK 1508/15, zakończonej wyrokiem z dnia 6 marca 2017 r). Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie – zgodnie z regulacją art. 153 p.p.s.a. – do merytorycznego rozpoznania złożonego przez skarżącego odwołania. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c) p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. W pkt 2) wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 i 209 Sąd orzekł o zasądzeniu kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego (480 zł), uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wpisu sądowego od skargi (200 zł).