VIII SA/Wa 689/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skarg J. G., S. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania oddala skargi. Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. nr [...] [...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186; dalej: "Prawo budowlane") po rozpoznaniu zażalenia B.B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: "organ I instancji", "PINB", "organ powiatowy") Nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej budynku mieszkalnego zlokalizowanego w miejscowości M. M. [...] na działce nr [...], do czasu uregulowania przebiegu granicy między działkami nr ewid. [...] i [...] w miejscowości [...], gm. [...] – orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonego postanowienia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach: Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2012r. organ powiatowy udzielił S. i J. G. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] gm. K.. [...]WINB decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2014r., stwierdzając nieważność ww. decyzji PINB w R. Nr [...] wskazał, że: "Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] gm. K. była m.in. przedłożona przez S. i J. G. inwentaryzacja budynku mieszkalnego opracowana w kwietniu 2012r. przez technika budowlanego L. K., w której autor wskazuje, iż: "na terenie działki położonej w miejscowości M. M. nr geod. [...] usytuowany jest budynek mieszkalny parterowy oraz budynki gospodarcze. Do istniejącego budynku mieszkalnego dobudowano pomieszczenie, które przeznaczone będzie na pokój dzienny. Wybudowano ściany z pustaka gazobetonowego o grubości 24 cm. Bez stropu na parterze oraz bez pokrycia dachowego". W opisie technicznym do inwentaryzacji budynku mieszkalnego podano dane techniczne powierzchni zabudowy również części będącej w budowie. Powyższe oznacza, iż decyzją organu powiatowego Nr [...] z dnia [...].05.2012r. został objęty cały obiekt budowlany (zamieszkany przez inwestorów), jak również i część budynku będąca w budowie (ściany bez stropu i dachu) tzn. pokój dzienny o powierzchni 42,40 m, którego dotyczyła decyzja PINB Nr [...]. Decyzja Nr [...] dotyczy zatem całego budynku wraz z rozbudową, która nie została zakończona. Wskazać należy, iż procedury legalizacyjnej określonej w art. 37-42 Prawa budowlanego z 1974r. nie stosuje się do obiektów, które powstały po 01.01.1995r. PINB w R. oddając do użytkowania cały obiekt budowlany (wraz z rozbudową o pokój dzienny) naruszył art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. w związku z art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974r.". Mając na uwadze powyższe organ I instancji wszczął dwa odrębne postępowania w sprawie użytkowanego "pierwotnego" budynku mieszkalnego oraz jego rozbudowy na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] gm. K. Następnie organ powiatowy postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2017r. nakazał S. i J. G. sporządzenie, w terminie do dnia [...] września 2017r., ekspertyzy technicznej omawianego budynku mieszkalnego wraz z oceną stanu technicznego oraz przedstawienie zaświadczenia wójta o zgodności budowy z przepisami planistycznymi. W dniu [...] września 2017r. inwestorzy przedłożyli żądaną inwentaryzację budowlaną architektoniczno-konstrukcyjną. W dniu [...] października 2017r. PINB w R. przeprowadził oględziny, w trakcie których ustalono, że na posesji położonej w miejscowości [...] [...] usytuowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny, parterowy o konstrukcji murowanej. Ściany zewnętrzne wykonane są z pustaków gazobetonowych. Wymiary obiektu są zgodne z przedstawioną przez inwestorów inwentaryzacją. Odległość tylnej ściany budynku od ogrodzenia z działką o nr ew. [...] wynosi 1,45 m. Na mapie zawartej w inwentaryzacji linia graniczna pomiędzy działkami o nr ew. [...] i [...] oznaczona jest jako "granica sporna". Wysokość budynku do kalenicy jest zgodna z przedstawioną dokumentacją budowlaną i wynosi 7,25 m. Według oświadczenia S. i J. G. budynek mieszkalny został wybudowany w 1993r. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2018r., udzielono S. i J. G. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] gm. K.. W wyniku postępowania odwoławczego [...]WINB wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018r., którą utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...] lutego 2018r. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2018r., sygn. akt VIII SA/Wa 453/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję [...]WINB Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w R. Nr [...] z dnia [...] lutego 2018r. Sąd uznał, że go wątpliwości budzi zasadność ponownego wszczęcia przez organ I instancji zawiadomieniem z [...] lipca 2017 r. postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Zauważył, iż jak wynika z decyzji organów obu instancji postępowanie o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku zostało już wszczęte wnioskiem inwestorów z [...] kwietnia 2012 r. W wyniku powyższego PINB decyzją z [...] maja 2012 r. udzielił wnioskodawcom pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] maja 2012 r. przez [...]WINB nie skutkuje zaś koniecznością wszczęcia kolejnego postępowania w tej samej sprawie. Ponadto wątpliwości Sądu wzbudziła również zasadność wszczęcia przez organ I instancji dwóch odrębnych postępowań w sprawie dotyczącej zamieszkałego przez inwestorów budynku mieszkalnego oraz nielegalnej jego rozbudowy. Sąd nakazał przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2019r. PINB, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie dotyczącej budynku mieszkalnego zlokalizowanego w miejscowości [...] na działce nr [...], do czasu prawomocnego uregulowania przebiegu granicy między działkami nr ewid. [...] i [...] w miejscowości [...], gm. K.. W uzasadnieniu organ I instancji zauważył m.in., iż obiekt jest zlokalizowany w odległości ok. 1,45 m od ogrodzenia zlokalizowanego przy nieuregulowanej (spornej) granicy z działką nr ewid. [...] Powyższe wynika z przedłożonej dokumentacji inwentaryzacyjnej budynku mieszkalnego oraz mapy sytuacyjnej z zasobów geodezji Starostwa Powiatowego w R., gdzie znajduje się informacja, że granica pomiędzy działkami nr ewid. [...], a [...] jest sporna (nieuregulowana). W ocenie PINB niezbędne jest zatem ustalenie przebiegu granicy między posesjami, aby ustalić, czy budynek spełnia przepisy m.in. § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dlatego też uznał, iż dopiero uregulowanie przez strony sprawy dotyczącej spornej granicy pozwoli na dokonanie przez PINB w R. analizy i ustaleń, czy obiekt będzie mógł być zalegalizowany, czy też niezbędne będzie wydanie decyzji nakazującej jego rozbiórkę. Zażalenie na ww. postanowienie złożyła B. B., zarzucając naruszenie: 1. art. 97§ 1 pkt 4 k.p.a. polegające zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie w sytuacji gdy nie istniały ku temu przesłanki; 2. art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym zaniechanie poczynienia przez organ ustaleń, czy budynek spełnia wymagania zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie; powołanie się na dokumentację inwentaryzacyjną budynku w której brak informacji o usytuowaniu budynku w stosunku do granicy między działkami nr [...] i [...] oraz mapę sytuacyjną bliżej nieskonkretyzowaną, której brak w aktach administracyjnych sprawy; 3. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 §2 i 126 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie administracyjnym na mocy art. 77 §1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, w szczególności niewyjaśnienie jakie przesłanki wskazują na rzekome nieuregulowanie granic między działkami nr [...] i [...], dlaczego organ nie poczynił sam ustaleń co do spełnienia przez budynek warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z jakiego powodu kwestię ewentualnego uregulowania przedmiotowych granic organ kwalifikuje jako zagadnienie wstępne uniemożliwiające wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie skoro dokonał ustalenia odległości budynku od granicy działki nr [...]. Mając na uwadze powyższe B. B. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy wskazanym na wstępie niniejszego uzasadnienia postanowieniem z [...] lipca 2019 r. orzekł o uchyleniu postanowienia PINB z [...] maja 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając, przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania oraz brzmienie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazał, iż, w jego ocenie, brak jest należytego wykazania przez organ I instancji, iż w tym przypadku występuje przesłanka obligująca organ I instancji do zawieszenia postępowania administracyjnego we wskazanym trybie. Zdaniem organu odwoławczego okoliczność, że granica pomiędzy działkami nr ewid. [...], a [...] jest nieuregulowana, nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. O ile zagadnieniem wstępnym mogłoby być prowadzenie postępowania rozgraniczającego, tak z akt omawianej sprawy nie wynika, aby takie postępowanie było prowadzone. Zauważył, iż w postanowieniu PINB jedynie wskazał, że granica działek [...]i [...] jest nieuregulowana, nie wykazał i nie udokumentował, że prowadzone jest w tym zakresie postępowanie, zmierzające do uregulowania granicy. Nadto z akt sprawy nie wynika, aby toczyło się jakiekolwiek postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące przedmiotowych działek. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli S. G. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt VIII SA/Wa 690/19) oraz J. G. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt VIII SA/Wa 689/19). W pismach z [...] sierpnia 2019 r. skarżący zarzucili zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na bezpodstawnym uznaniu, że na gruncie niniejszej sprawy nie zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu do czasu uregulowania przebiegu granicy między działkami nr ewid. [...] i [...] w miejscowości [...], gm. K.. Autorzy skarg wnieśli o uchylenie postanowienia [...]WINB z [...] lipca 2019 r. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia 25 października 2019 r. Sąd, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") postanowił połączyć sprawy oznaczone sygn. akt VIII SA/Wa 689/19 i VIII SA/Wa 690/19 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz obie sprawy rozpoznać pod sygnaturą VIII SA/Wa 689/19. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Stosownie do art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie organu odwoławczego wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy uchylił postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej budynku mieszkalnego zlokalizowanego w miejscowości [...] na działce nr [...], gm. K.. Spornym w niniejszej sprawie jest czy istnieje podstawa do zawieszenia przez organ I instancji postępowania we wskazanej powyżej sprawie. Organ I instancji uznał bowiem za zasadne zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przedmiotowego postępowania do czasu uregulowania przebiegu granicy między działkami nr ewid. [...] i [...] w miejscowości [...] gm. K. Stosownie do regulacji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wyjaśnić należy, że zagadnienie wstępne, o jakim mowa w powołanym przepisie, ma znaczenie dla prowadzonej sprawy administracyjnej wówczas, gdy ma charakter prawny i dotyczy rozstrzygnięcia istotnej dla prowadzonej sprawy przesłanki materialnoprawnej bez rozstrzygnięcia której inny organ prowadzący postępowanie nie może rozpatrywać prowadzonej sprawy i wydać decyzji albo z przepisów odnoszących się do danej sprawy wynika, że decyzja w sprawie głównej nie może być wydana bez innego rozstrzygnięcia (np. uzgodnienia, zgody, opinii), które warunkuje wydanie decyzji kończącej sprawę główną. Zagadnieniem wstępnym dla danej sprawy mogą być również inne kwestie wymagające rozstrzygnięcia w toku prowadzonego postępowania bez rozstrzygnięcia których organ w sprawie głównej nie może prowadzić postępowania i wydać rozstrzygnięcia (np. wynik sprawy o stwierdzenie nabycia spadku, wynik sprawy o ustanowienie kuratora, gdzie rozstrzygnięcia sądowe pozwolą na ustalenie, kto winien być stroną postępowania). A zatem związek zagadnienia wstępnego z prowadzoną sprawą musi być bezpośredni, a więc tego rodzaju, że brak rozstrzygnięcia jest przeszkodą do wydania decyzji, której organ w sprawie głównej nie może ominąć wykorzystując własne kompetencje. Zależy od niego zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania lub wydania decyzji. Zagadnienie wstępne musi mieć charakter prawny, a nie faktyczny. Zagadnienia wstępnego nie może zatem stanowić wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy. W zaskarżonym rozstrzygnięciu prawidłowo organ odwoławczy wskazał, że organ powiatowy nie wykazał w sposób należyty, aby przed innym organem lub sądem prowadzone było jakiekolwiek postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące działek nr ewid. [...] i [...] w miejscowości [...], gm. K.. Sąd zauważa, iż w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 20[...] r. PINB powołał się jedynie na pismo Wójta Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2019 r., z którego wynika, iż w Urzędzie Gminy w K. prowadzone jest postępowanie dotyczące rozgraniczenia działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z nieruchomościami sąsiednimi oznaczonymi w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] położnymi w obrębie [...]. Ponadto, w ocenie Sądu, organ powiatowy nie wykazał, iż ewentualna kwestia spornego przebiegu granicy działek stanowiła przeszkodę uniemożliwiającą ponowne wydanie decyzji, po uchyleniu przez sąd administracyjny wyrokiem z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 453/18, decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] gm. K.. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie organ odwoławczego nie narusza przepisów postępowania w sposób uzasadniający jego uchylenie. W świetle powyższych rozważań za nieuprawnione uznać należy podnoszone w skardze zarzuty naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dlatego też, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.