VIII SA/Wa 69/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Artur Kot /sprawozdawca/, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 r. sprawy ze skargi H. J. i M. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. 1.1. Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2013 r., w wyniku rozpatrzenia zażalenia M. i H. J. (dalej: "skarżący"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza S. (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") z [...] października 2013 r. Przedmiotem tych postanowień była odmowa wydania zaświadczenia o zwolnieniu z opłacania składek na ubezpieczenie rolników. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał między innymi przepisy art. 218 § 1 i § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."). 1.2. Uzasadniając postanowienie organ odwoławczy wskazał, że pismem z [...] października 2013 r. skarżący wystąpili do Burmistrza z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zwolnieniu z opłacania składek na ubezpieczenie rolników w latach 1977 – 1982 celem przedłożenia w KRUS dla celów emerytalnych. Do wniosku została dołączona kopia decyzji z [...] listopada 1979 r. potwierdzająca okoliczności, o których mowa we wniosku. Postanowieniem z [...] października 2013 r. Burmistrz odmówił wydania żądanego zaświadczenia, powołując się na art. 306c ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.; dalej: "Op"). Stwierdził bowiem, że nie posiada żadnych rejestrów lub dokumentów umożliwiających wydanie wymaganego zaświadczenia za lata 1977 – 1982. W uzasadnieniu swego postanowienia organ I instancji wskazał, że bezskutecznie prowadził poszukiwania danych niezbędnych do wydania zaświadczenia w posiadanych zasobach archiwalnych oraz wymienił informacje (rejestry), które posiada. Dodał, że nie jest uprawniony dokonywać ocen prawnych oraz interpretacji zapisów załączonej do wniosku decyzji [...] z [...] listopada 1979 r. W zażaleniu na postanowienie Burmistrza skarżący wskazali, że zaświadczenie o zwolnieniu z KRUS jest im potrzebne dla celów emerytalnych. Ponownie powołali się na załączoną decyzję z [...] listopada 1979 r., potwierdzającą zwolnienie z obowiązku opłacania składek. Dodali, że nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań urzędników. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie, Kolegium stwierdziło w pierwszej kolejności, że zastosowanie w sprawie mają przepisy art. 217 – 218 K.p.a., a nie wskazane przez Burmistrza przepisy art. 306 Ordynacji podatkowej, choć regulacje zawarte w tych przepisach są podobne. Zdaniem organu odwoławczego, brak było podstaw do kontynuowania postępowania wyjaśniającego. Skoro Burmistrz stwierdził, że w posiadanych zasobach archiwalnych i rejestrach wymiarowych nie znalazł dokumentów potwierdzających naliczenie składek i zwolnienie skarżących w latach 1977 – 1982 od obowiązku ich opłacania, to zasadnie odmówił wydania wymaganego zaświadczenia. Odnosząc się do zarzutów i argumentacji skarżących SKO stwierdziło, że w zaświadczeniu organ administracji publicznej potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych danych. Nie wydaje żądanego zaświadczenia na podstawie dowodów przedstawionych przez wnioskodawcę. 2.1. Pismem z [...] grudnia 2013 r. skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie organu odwoławczego. Występując o uchylenie zaskarżonego postanowienia, autor skargi postawił zarzuty naruszenia: - art. 217 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie zachodzą podstawy do wydania zaświadczenia o zwolnieniu z opłacania składek na ubezpieczenie rolników w latach 1977 – 1982, w sytuacji gdy potwierdza ten fakt decyzja z [...] listopada 1979 r. - art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez dowolne i wybiórcze podejście do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. 2.2. Uzasadniając skargę jej autor przedstawił przebieg postępowania w sprawie i rozwinął poszczególne zarzuty. Wskazał na obowiązki organu wynikające z art. 7 K.p.a. Nie zgodził się z SKO co do tego, że w realiach niniejszej sprawy niedopuszczalne jest wydanie żądanego zaświadczenia. Powołał się na decyzję załączoną do wniosku i zażalenia, potwierdzającą zwolnienie z obowiązku opłacania składek. Powtórzył, że strona nie może ponosić konsekwencji za nierzetelne prowadzenie rejestrów i ewidencji przez Urząd, a zaświadczenie jest skarżącym niezbędne. 2.3. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wystąpił o jej oddalenie. Podtrzymał przy tym zasadnicze elementy swojej dotychczasowej argumentacji. Zauważył, że do zarzutów odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 3.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji (podatkowe) w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: "u.p.p.s.a."). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 3.2. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zasadności odmowy wydania zaświadczenia o zwolnieniu z opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników w latach 1977 – 1982. Zdaniem organów, brak jest podstaw faktycznych oraz prawnych do wydania wymaganego zaświadczenia, gdyż w posiadanych zasobach archiwalnych i rejestrach organ administracji nie posiada dowodów (informacji) potwierdzających zwolnienie z opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników w tym okresie. Podstawy do wydania żądanego zaświadczenia nie mogła nadto stanowić decyzja załączona do wniosku. Zastosowanie w sprawie mają przepisy art. 217 – 218 K.p.a. 3.3. Ramy prawne. Zgodnie z art. 217 § 1 – 2 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli (§ 2): 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W świetle art. 218 § 1 – 2 K.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). 4.1. W orzecznictwie sądów administracyjnych za utrwalony należy uznać pogląd, że mianem zaświadczenia w rozumieniu art. 217 K.p.a. można określić urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Możliwe jest zatem ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia pierwotnie wydanego zaświadczenia, z tego względu, że jest ono rodzajem czynności faktycznej, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia zaś tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę przepisy art. 218 tej ustawy przypisują danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, będących w posiadaniu organu (zob. wyrok NSA z 28 sierpnia 2013 r., I OSK 605/12; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: www.cbois.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA" oraz w bazie lex nr 1369011). 4.2. Zdaniem Sądu, brak jest wystarczających podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Działając reformatoryjnie Kolegium trafnie przyjęło bowiem, że podstawę prawną postanowienia rozstrzygającego sprawę z wniosku skarżących o wydanie zaświadczenia o wymaganej treści stanowią przepisy art. 217 – 218 K.p.a. Zasadnie SKO stwierdziło, że w realiach niniejszej sprawy brak było podstaw do kontynuowania postępowania wyjaśniającego, gdyż Burmistrz nie posiada dowodów, w tym stosownych rejestrów wymiarowych, umożliwiających wydanie zaświadczenia o treści zgodnej z wnioskiem skarżących. Podstawy wydania zaświadczenia o treści wskazanej przez skarżących nie mogła nadto stanowić kopia decyzji z [...] listopada 1979 r. załączona do wniosku, skoro decyzji tej nie posiada organ w swoich zasobach. Organ wydaje zaś stosowne zaświadczenie na podstawie stanu posiadanej wiedzy wynikającej z posiadanych ewidencji, rejestrów, wykazów bądź też innych zbiorów danych. Jeżeli organ nie posiada danych pozwalających na wydanie żądanego zaświadczenia, to powinien odmówić jego wydania. Podstawy do wydania zaświadczenia o treści wskazanej przez wnioskodawcę nie mogą stanowić załączone do wniosku dowody, jeżeli dowodów tych nie posiada organ w swoich zasobach i nie posiada urządzeń księgowych zawierających dane pozwalające potwierdzić określone fakty. W realiach niniejszej sprawy warto zauważyć, że decyzja, której kopia została załączona do wniosku, została wydana tylko dla skarżącego. Zaskarżony akt pomimo uchybień dotyczących dat, jest zgodny z prawem, gdyż zasadnie rozstrzyga w realiach niniejszej sprawy o odmowie wydania zaświadczenia o wskazanej przez skarżących treści. 5. W świetle powyższych rozważań, za chybione należało uznać zarzuty skargi oraz wnioski w niej zawarte. Wydając zaskarżone postanowienie SKO nie naruszyło bowiem art. 217 § 2 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik niniejszej sprawy. Nie naruszyło także przepisów art. 7 i art. 77 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na kontrolowane rozstrzygnięcie. Załączona do wniosku kopia decyzji nie mogła bowiem świetle przepisów art. 217 § 2 i art. 218 K.p.a. stanowić podstawy do wydania przez Burmistrza zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku wszczynającym postępowanie w niniejszej sprawie, skoro organ nie posiada w swoich zasobach danych pozwalających na wydanie wymaganego zaświadczenia dotyczącego okoliczności z lat 1977 - 1982. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, tj. oddalił skargę jako niezasadną.