VIII SA/Wa 69/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Justyna Mazur, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2024 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. W. -B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga M. W. – B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty R.. Wojewoda M. decyzją z 21 lipca 2023 r., Nr [...], na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 i art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2023 r. poz. 775, dalej k.p.a. ), oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682) po przeprowadzeniu na wniosek M. W. – B., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty R. Nr [...] z 24 stycznia 2323 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę telekomunikacyjnego obiektu budowlanego telefonii cyfrowej sieci [...] Polska [...] położonego na działce oznaczonej nr ewid. [...], obręb N., gmina J. L. - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty R. Nr [...] z dnia 24 stycznia 2023 r. znak: [...]. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że M. W.-B. reprezentowana przez Z. G., była uznana za stronę w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Starosty R.. Skarżąca zarzuciła, iż powyższa decyzja Starosty R. obarczona jest wadą opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z analizy akt sprawy wynika, że M. W.-B. jest właścicielem działki nr ew. [...] w N., która sąsiaduje bezpośrednio z inwestycyjną działką nr ew. [...] Wnioskująca wskazała, że przedmiotowa decyzja dotyczy jej interesu prawnego, ponieważ sporna inwestycja wywiera bezpośredni negatywny wpływ na jej nieruchomość. Ponadto zarzuca naruszenie szeregu przepisów obowiązującego prawa, a przede wszystkim naruszenie art, 38, 39, 74 ust. 3 Konstytucji w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r., poz. 2448), poprzez przyjęcie, iż tylko i wyłącznie przepisy powyższego aktu prawnego stanowią przepis odrębny na podstawie którego ustala się obszar oddziaływania i to w sytuacji w której powyższy akt prawny został sporządzony bez udziału lekarzy oraz badań potwierdzających bezpieczeństwo nowej normy. Ponadto podnosiła naruszenie art. 35 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 czerwca 2010 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2010 r., Nr 115, poz. 773), poprzez odstąpienie od analizy zagrożeń, które mogą wystąpić w odległości 100 m od anten. Również Skarżąca wskazuje na naruszenie art. 140, 143 i 144 ustawy Kodeks Cywilny oraz art. 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. Po analizie wniosku Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (obowiązującej w dniu wydania ww. decyzji) "Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7". Inwestor wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę dołączył dokumenty wskazane w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, w tym projekt budowlany oraz oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzja została wydana o oparciu o właściwe podstawy prawne, a Skarżąca była stroną postępowania. Wojewoda M. po analizie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z decyzją Wójta Gminy J.-L. Nr [...] z dnia 29 marca 2019 r., znak: [...], o lokalizacji inwestycji celu publicznego ustalającą lokalizację stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] Polska [...]. w N. wraz z infrastrukturą na działce nr ew. [...]. Przedmiotem kwestionowanej inwestycji jest instalacja radiokomunikacyjna stacji bazowej składająca się z urządzeń zasilających, sterujących i nadawczo - odbiorczych oraz anteny sektorowe i anteny radiolinii zamontowane na stalowej wieży kratowej o wysokości 38,80 m n.p.t. Wskazał, że wpływ inwestycji na środowisko jest również charakteryzowany polem elektromagnetycznym generowanym przez całość instalacji, którego maksymalne dopuszczalne poziomy określone zostały w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz, U. z 2019 r., poz. 2448). W ocenie Wojewody, z uwagi na rozwiązania projektowe zastosowane w projektowanej stacji bazowej ludność nie będzie miała dostępu do obszaru, dla którego został przekroczony dopuszczalny poziom elekromagnetycznego promieniowania niejonizującego. Przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się w myśl art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska fj, t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2556) wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, za przestrzeń dostępną dla ludzkości należy rozumieć przestrzeń, w której z punktu widzenia doświadczenia życiowego ludzie mogą rzeczywiście, realnie stale przebywać. W konsekwencji jak stwierdził Wojewoda, w przedmiotowej sprawie należy ocenić czy realizacja danego zamierzenia inwestycyjnego nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich, a więc czy planowana inwestycja nie spowoduje nadmiernego ograniczenia praw do sąsiednich nieruchomości bądź naruszenia istoty prawa własności, w tym wypadku przez możliwość promieniowania w miejscach dostępnych dla ludzi. Wyjaśnił także, że na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2022 poz. 1071), wyłączono z katalogu ww. przedsięwzięć instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, emitujące pola elektromagnetyczne. W związku z tym nie ma obecnie wymogu przeprowadzania oceny tych przedsięwzięć (do których zalicza się przedmiotowa inwestycja) pod względem oddziaływania na środowisko. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U z 2019 r., poz. 1839), we wskazanym zakresie, weszło w życie z dniem 4 czerwca 2022 r. W myśl § 2 rozporządzenia zmieniającego - do wspomnianych wyżej przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zmienianego w § 1, w przypadku których przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub zgłoszeń, o których mowa w art. 72 ust. la tej ustawy, stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem. Reasumując zdaniem Wojewody, w przypadku niniejszej stacji bazowej, jedynym źródłem zagrożenia dla środowiska jest emisja pola elekromagnetycznego niejonizującego, którego źródłami są sektorowe anteny nadawcze oraz anteny radioliniowe. Jak wynika z dokumentacji, z uwagi na rozwiązania projektowe zastosowane w projektowanej stacji bazowej można stwierdzić, że ludność nie będzie miała dostępu do obszaru, dla którego został przekroczony dopuszczalny poziom elekromagnetycznego promieniowania niejonizującego. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak również potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Powyższe stwierdzenie zdaniem organu, poparte jest również graficznymi rysunkami wyników obliczeń, rysunkami zasięgów osi głównych wiązek promieniowania dla każdej anteny w płaszczyźnie poziomej oraz rysunkami obrazującymi wyniki obliczeń odległości miejsc dostępnych dla ludności, od osi głównej wiązki promieniowania i na całej jej długości dla każdej z anten w płaszczyźnie pionowej. Jak wynika z opisu technicznego metoda montażu anten sektorowych całkowicie uniemożliwia jej mechaniczne pochylenie. Z uwagi na fakt, iż zmiana kierunków anten sektorowych jest niemożliwa, to uznać należy, że nie ma możliwości przekroczenia dopuszczalnych wielkości mocy promieniowania. W tej sytuacji należy przyjąć, iż zamierzona inwestycja nie wpłynie negatywnie na środowisko, jak też nie wprowadzi ograniczeń, jak i zagrożenia dla działek sąsiednich, jak i dla Skarżącej w swobodnym korzystaniu z nieruchomości, do której posiada tytuł prawny. W rezultacie zdaniem Wojewody za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji, jak również przepisów postępowania administracyjnego podniesionych we wniosku. Rozpoznając odwołanie M, W,-B. od decyzji Wojewody M., zaskarżoną decyzją z 24 listopada 2023 r. znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB, organ odwoławczy) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, wskazał, że Inwestor na przedmiotową inwestycję uzyskał decyzję Nr [...] z 29 marca 2019 r,, znak: [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaną przez Wójta Gminy J.-L., pn: "budowa stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] Polska [...] [...] N. z infrastrukturą, zlokalizowanej na terenie części działki ewidencyjnej oznaczonej numerem [...]położonej w obrębie N., gmina J.-L.". W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w ramach realizacji stacji bazowej [...] [...] N. przewidziano wykonanie stalowej wieży antenowej typu CP.42-T1 z odgromnikami o wysokości całkowitej równej 44,00 m n.p.t. Wieża wyposażona zostanie w drabinę komunikacyjną z szyną bezpieczeństwa Soli, drabinę kablową, odgromniki, pomosty do obsługi anten oraz konstrukcje wsporcze do mocowania anten (zob. Projekt budowlany str. 100). W ocenie GINB, analiza dokumentacji projektowej nie wykazała, aby sporna inwestycja, naruszała w sposób rażący ustalenia ww. decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zatem należy stwierdzić, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Kontrolowana decyzja Starosty R. z 24 stycznia 2023 r. Nr [...], nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z ustaleniami ww. decyzji Wójta Gminy J.- L. o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy odniósł się także do art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stwierdzając, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w pkt 2 lit. b zapisano, że "planowane przedsięwzięcie, zgodnie z decyzją Wójta Gminy J.-L. z 26 listopada 2018 r., znak: [...] umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie kwalifikuje się do normatywnie wyróżnionej kategorii przedsięwzięć, o których mowa w art. 59 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2018 r., poz. 2081 ze zm.), mogących oddziaływać na środowisko ani zawsze, ani potencjalnie i w związku z tym nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". W przypadku niniejszej stacji bazowej, jedynym źródłem zagrożenia dla środowiska jest emisja pola elektromagnetycznego niejonizującego, którego źródłami są sektorowe anteny nadawcze oraz anteny radioliniowe. Organ odwoławczy podkreślił, że jak wynika z akt sprawy, do wniosku o pozwolenie na budowę spornego przedsięwzięcia - obejmującego swym zakresem realizację anten sektorowych - dołączono dokument "Kwalifikacja przedsięwzięcia (...) budowa stacji bazowej telefonii komórkowej" (zob. Projekt budowlany - str. 27). Z ww. dokumentu wynika, że stacja bazowa będzie wzniesiona na projektowanej stalowej wieży o wysokości ok. 40,0 m. Na masztach antenowych zostanie zainstalowanych 6 anten sektorowych tworzących 3 sektory skierowane na azymuty: 100°, 220° oraz 340°, każdy sektor będzie stanowić dwie anteny typu AS-1. Stacja będzie emitowała pola elektromagnetyczne w paśmie częstotliwości 800MHz. 900MHz, 1800MHz, 2100MHz, 2600MHz (w systemach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) dla anten sektorowych AS-1. Opracowanie wykazało, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] [...] [...] (adres: N. [...], dz. nr [...]) nie zalicza się do przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, nie stanowi przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i wykonania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Jak wskazano w ww. "Kwalifikacji (...) "Na podstawie przeprowadzonej kwalifikacji, dla stacji [...] P. [...]. nr [...] [...]_J._N. [...] planowanej w miejscowości N. [...], dz. nr [...] na stalowej wieży o wysokości H 40,0 m, można stwierdzić, że w odległości do 200 m wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania każdej z anten AS-1 (dla azymutów 100°, 220° oraz 340°) na wysokości 2,0 m pod wektorem nie znajdują się miejsca dostępu dla ludności" (zob. pkt 4. Podsumowanie - str. 35). Na załączonych rysunkach: Podkład geodezyjny z zaznaczonymi osiami głównych wiązek promieniowania anten - rysunek nr 2, Oś główna wiązki promieniowania w az. 100° nad budynkiem PSP im. K. M. - rysunek nr 2a, Przekroje pionowe wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anten az. 100° - rysunek nr 3a, Przekroje pionowe wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anten az. 220° - rysunek nr 3b, Przekroje pionowe wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anten az. 340° - rysunek nr 3c, wynika że w kwalifikacji została uwzględniona jedynie istniejąca zabudowa. Jednocześnie GINB wskazał, że 4 czerwca 2022 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r.. poz. 1071), które uchyliło § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. Według stanu prawnego na dzień wydania decyzji organu powiatowego z 24 stycznia 2023 r. nr [...], dla przedsięwzięć wskazanych wcześniej w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. odpadł obowiązek kwalifikacji tego rodzaju przedsięwzięć z punktu widzenia ewentualnej potrzeby oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji środowiskowej. Innymi słowy, na dzień wydania decyzji organu powiatowego brak było potrzeby analizy, czy sporna stacja bazowa będzie zaliczana do przedsięwzięć, dla których istnieje potrzeba wydana decyzji środowiskowej. Organ odwoławczy podkreślił zatem, że sporna inwestycja - w dacie wydania pozwolenia na budowę - nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie należała bowiem do kategorii przedsięwzięć wymienionych ww. rozporządzeniu z dnia 10 września 2019 r. W tej sytuacji decyzja Starosty R. z 24 stycznia 2023 r. Nr [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy z 3 października 2008 r. Zdaniem GINB - projektowana inwestycja nie narusza rażąco warunków technicznych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm. wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), oraz dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448). Dopuszczalny poziom pól elektromagnetycznych dla miejsc dostępnych dla ludności określony w tabeli załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. przy zakresie częstotliwości pola elektromagnetycznego od 2 GHz do 300 GHz, wynosi do 10 W/m2. Z dokumentacji projektowej wynika, że na podstawie przeprowadzonej analizy obszaru oddziaływania obiektu stwierdzono, że rozpatrywane przedsięwzięcie będzie spełniać wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności, wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. nr 219, poz. 1864 ze zm.) a w szczególności § 9 ww. rozporządzenia. Ponadto, stwierdzono "iż przedmiotowa inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zabudowie sąsiednich dziatek, gdyż w przypadku zabudowy terenu sąsiadującego z obiektem operator ma obowiązek zmiany parametrów emisji tak, aby obszary o ponadnormatywnym promieniowaniu nie znajdowały się w miejscach dostępnych dla ludności. Reasumując, należy stwierdzić jak podał GINB, iż obszar oddziaływania inwestycji nie wykracza poza teren działki na której inwestycja jest zlokalizowana" (zob. Projekt budowlany - część I informacje ogólne - str. 8 -10). Organ odwoławczy podkreślił również akceptację lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr ew. [...] – powołując się na pisma Szefa Służby Lotniczego Sił Zbrojnych RP z 4 stycznia 2018 r. i Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z 24 stycznia 2022 r. W rezultacie uznał, że argumenty Skarżącej dotyczące obszaru oddziaływania obiektu, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 24 listopada 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody M. z 21 lipca 2023 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty R., Skarżąca podniosła te same argumenty co w odwołaniu i wniosku o stwierdzenie nieważności, zarzucając decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z; 1. art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 79 ust 1 Konstytucji RP poprzez nie wskazanie w osnowie oraz uzasadnieniu decyzji konkretnych wszystkich jednostek prawa materialnego zastosowanych przez organ, a które może w późniejszym czasie ocenić Trybunał Konstytucyjny w zakresie ich zgodności z przepisami; 2. art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 35 ust 1 pkt 1 lit a, b oraz 35 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez sformułowanie osnowy decyzji oraz jej uzasadnienia z rażącym naruszeniem przepisów prawa, ponieważ nie podano, z jakimi konkretnymi odrębnymi przepisami prawa analizowano wpływ obiektu na środowisko, na zdrowie i życie ludzi oraz obiekty sąsiednie zgodnie z konkretnym przepisem prawa materialnego, którego nie podano w decyzji (zgodność projektu budowlanego z przepisami); 3. art. 107 § 1 pkt 4, 5, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie jak organ rozumie pojęcie środowiska w rozumieniu konkretnego przepisu, pojęcie oddziaływania na obiekty sąsiednie oraz co najważniejsze na zdrowie i życie, 4. art. 28 ust 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, poprzez nie wskazanie w projekcie budowlanym wszystkich przepisów odrębnych na podstawie, których ustala się obszar oddziaływania obiektu. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi powołała się na Konstytucję RP oraz przytoczyła fragmenty orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz.1634 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa, a skarga nie była zasadna. GINB prawidłowo przyjął za podstawę swojej decyzji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż pierwszoinstancyjna decyzja Wojewody M. Nr [...] z 21 lipca 2023 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty R. Nr [...] z dnia 24 stycznia 2023 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę Inwestorowi [...] Polska [...]., telekomunikacyjnego obiektu budowlanego telefonii cyfrowej sieci [...] Polska [...]., położonego na działce oznaczonej nr ewid. [...], obręb N., gmina J. L. była zgodna z prawem. Problematyka związana z potencjalnie szkodliwym oddziaływaniem fal elektromagnetycznych, mogących być emitowanymi przez stacje bazowe telefonii komórkowej, nie jest postrzegana jednoznacznie. Dlatego też, na terenie Unii Europejskiej, zwraca się szczególną uwagę na to, że wprawdzie każdy ma prawo do poszanowania życia prywatnego i mieszkania, ale związane z tym kwestie ochrony środowiska naturalnego kształtowane są przez państwo w ramach szeroko rozumianego uznania. Abstrahując od powyższego, nie można zarzucić organom, że w sposób niewłaściwy czy niepełny powołały przepisy prawne na których oparto wydane decyzje. Strona Skarżąca całkowicie pomija okoliczność, że decyzje zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, a wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja zawiera wady enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ nadzoru, dokonując oceny czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., uwzględnia stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (z mocą wsteczną), czyli od dnia, w którym została wydana. Jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa. Naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa poprzez ich proste zestawienie. Rażącym naruszeniem prawa jest tylko takie uchybienie, w wyniku którego powstają skutki społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W kontrolowanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty R. z 24 stycznia 2023 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] [...]. pozwolenia na budowę telekomunikacyjnego obiektu budowlanego telefonii cyfrowej sieci [...] Polska [...] położonego na działce oznaczonej nr ewid. [...], obręb N., gmina J. L.. Sporna inwestycja polegała na instalacji radiokomunikacyjnej stacji bazowej składającej się z urządzeń zasilających, sterujących i nadawczo – odbiorczych oraz anteny sektorowe i anteny radiolinii zamontowane na stalowej wieży kratowej. W ramach realizacji stacji bazowej [...] [...] N. przewidziano wykonanie stalowej wieży antenowej typu CP.42-T1 z odgromnikami o wysokości całkowitej równej 44,00 m n.p.t. Wieża wyposażona zostanie w drabinę komunikacyjną z szyną bezpieczeństwa Soll, drabinę kablową, odgromniki, pomosty do obsługi anten oraz konstrukcje wsporcze do mocowania anten (zob. Projekt budowlany str. 100). Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (według stanu prawnego na dzień wydania kwestionowanej decyzji) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę należało dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor – [...] [...] wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka nr ew. [...]) na cele budowlane. Tym samym nie naruszono przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt T i 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ miał obowiązek sprawdzić m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska," w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jak również zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Inwestor na przedmiotową inwestycję uzyskał decyzję Nr [...] z 29 marca 2019 r,, znak: [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaną przez Wójta Gminy J.-L., pn: "budowa stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] Polska [...] [...]N. z infrastrukturą, zlokalizowanej na terenie części działki ewidencyjnej oznaczonej numerem [...]położonej w obrębie N., gmina J.-L.". W decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w pkt 2 lit. b zapisano, że "planowane przedsięwzięcie, zgodnie z decyzją Wójta Gminy J.-L. z 26 listopada 2018 r., znak: [...] umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie kwalifikuje się do normatywnie wyróżnionej kategorii przedsięwzięć, o których mowa w art. 59 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2018 r., poz. 2081 ze zm.), mogących oddziaływać na środowisko ani zawsze, ani potencjalnie i w związku z tym nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wszystkie powyższe przepisy zostały prawidłowo powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Zwrócić uwagę należy, że organy wydawały decyzje w postępowaniu nieważnościowym zatem Wojewoda słusznie powołał w osnowie decyzji art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 i 156 § 1 k.p.a.(dotyczące postepowania nieważnościowego). Z kolei GINB utrzymując w mocy decyzje organu pierwszej instancji zasadnie powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżąca zarzucając w skardze naruszenie przepisów postępowania przez rozpoznające wniosek organy - w kontekście art. 107 § 1 k.p.a. nie wykazała na czym to naruszenie miałoby polegać. Sąd stwierdza, że zaskarżone decyzje zawierają prawidłowo powołaną podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozstrzygnięcie. Jak wskazano powyżej kontrolowana decyzja nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 71 ust. 2 ww. ustawy z 3 października 2008 r. oraz § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. Inwestycja nie narusza również warunków technicznych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 - wg stanu prawnego na dzień wydania decyzji). Projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane do projektowania o odpowiednich specjalnościach. Jednocześnie projektanci złożyli oświadczenia o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Starosty R. z 24 stycznia 2023 r., nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania I jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Odnosząc się do zarzutów Skarżącej odnoszących się do wpływu obiektu na środowisko, na zdrowie i życie ludzi, wyjaśnić należy, iż to, że dla przedmiotowej inwestycji nie było konieczne wydanie decyzji środowiskowej, nie oznacza, że środowisko zostało pozbawione ochrony. Ochrona przed polami elektromagnetycznymi w przypadku rzeczywiście działających instalacji jest przedmiotem regulacji zawartych w ustawie Prawo ochrony środowiska (art. 121-126 P.o.ś.). Nakładają one na prowadzącego instalacje i jej użytkownika obowiązek wykonywania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku bezpośrednio po rozpoczęciu użytkowania instalacji lub urządzenia oraz każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, w tym zmiany spowodowanej zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja lub urządzenie i zgłaszania ich właściwemu organowi. Nakazują też uwzględniać w ramach państwowego monitoringu środowiska zadania związane z okresowymi badaniami kontrolnymi poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. W zakresie art. 124 ust. 2 P.o.ś., Sąd podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku II OSK 3713/19 z 9 listopada 2022 r., w którym NSA wyraził pogląd, iż: "w regulacji tej nie ma ani słowa o uznaniu za "miejsca dostępne dla ludności" miejsc, w których hipotetycznie może powstać zabudowa. Posłużono się bowiem tylko zwrotem negatywnym, to jest, że takimi miejscami nie są miejsca, gdzie "dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego". Nie przesądzając o słuszności takiej czy innej interpretacji, nie sposób zaprzeczyć, że teza o potrzebie zaliczenia do "miejsc dostępnych dla ludności" miejsc, gdzie zabudowa może hipotetycznie powstać, jest tezą opierającą się na wykładni prawa i to wykładni funkcjonalnej, a nie tylko językowej. O niejednoznaczności znaczeniowej art. 124 ust. 2 P.o.ś. może świadczyć też orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołane przez skarżącą kasacyjnie przy piśmie procesowym z dnia 19 września 2022 r. (wyrok z dnia 12 października 2021 r., II OSK 2124/18 i z dnia 20 kwietnia 2022 r., II OSK 1887/19). Wskazano w nim, że z punktu widzenia art. 124 ust. 2 P.o.ś. nie ma znaczenia "okoliczność przeznaczenia danego terenu pod zabudowę mieszkaniową, np. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego", oraz, że "określając zatem miejsca dostępne dla ludności należy brać aktualny rzeczywisty stan jego [terenu] zagospodarowania, a nie stan przyszły, projektowany". Wyroki te dobitnie ukazują, że art. 124 ust. 2 P.o.ś. jest przepisem wymagającym wykładni. Ubocznie, gdyż dotyczy to współczesnych zmian prawa, można wspomnieć, że ustawą z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1815 z późn. zm.) znowelizowano art. 124 ust. 2 P.o.ś., dodając, że miejsca dostępne dla ludzi ustala się "według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości". Ustawodawca – o czym warto tu wspomnieć – motywował nowelizację istnieniem "istotnych rozbieżności w orzecznictwie" co do jej interpretacji." Jednocześnie w nawiązaniu do podniesionego argumentu wypada przypomnieć, że "problematyka konieczności sumowania mocy poszczególnych anten", została już wyjaśniona w orzecznictwie, dzięki uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22 CBOSA), w której skład 7-miu sędziów wyjaśnił wiążąco, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. W sposób nie pozostający bez znaczenia dla sprawy niniejszej Sąd Naczelny odniósł się w tej uchwale także do zmiana stanu prawnego polegającej na uchyleniu rozporządzenia z 2010 r., a w dalszej kolejności na zniesieniu obowiązku wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pole elektromagnetyczne. Z mocy bowiem art. 12 ust. 1 ustawy z 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1936) rozporządzenie z 2010 r. utraciło moc z dniem 11 października 2019 r., tj. z dniem wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U z 2019 r., poz. 1839). W pierwotnej wersji aktualnie obowiązującego rozporządzenia z 2019 r. w jego § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 zamieszczono ww. przedsięwzięcia ujęte w tych samych jednostkach redakcyjnych rozporządzenia z 2010 r. Kolejnym jednak rozporządzeniem Rady Ministrów z 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1071) z dniem 4 czerwca 2022 r. uchylono te przepisy, a tym samym zniesiono obowiązek uzyskiwania decyzji środowiskowej dla instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pole elektromagnetyczne. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił ponadto prawnie, że w sporach analogicznych do zaistniałego w niniejszej sprawie "nie ma zatem podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż wskazuje inwestor w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji". Jak wyżej podkreślono, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym, wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - czyli skutki które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać (zob. wyroki NSA: z dnia 27 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2490/19; z dnia 26 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1781/19). Biorąc powyższe po uwagę, Sąd w całości podzielił argumentację organów i stwierdza, że wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania ani prawa materialnego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.