VIII SA/Wa 691/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Cezary Kosterna, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. B. – M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 maja 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę. Syg. akt VIII SA/Wa 691/22 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 31 maja 2022 roku Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2021 roku, poz. 735 ze zm. dalej kpa) po rozpatrzeniu odwołania A. B. – M. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej organ pierwszej instancji) z dnia 10 marca 2022 roku, nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Decyzją z dnia 10 marca 2022 roku organ pierwszej instancji odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 30 grudnia 2020 roku, nr [...] – po wznowieniu postępowania. Decyzją z dnia 30 grudnia 2020 roku organ wojewódzki utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w R. z dnia 28 maja 2020 roku, nr [...] nakazującą skarżącej rozbiórkę garażu blaszanego o wymiarach około 6,10 x 3,08 m zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina Z. w. WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 5 maja 2021 roku, syg. akt VIII SA/Wa 199/21 oddalił skargę. Z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji z dnia 10 marca 2022 roku nie zgodziła się A. B. – M.. Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Zgodnie z przywołanym przepisem, organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa wydaje decyzje w której odmawia uchylenia dotychczasowej decyzji, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a aa lub art. 145b. Wznowienie postępowania jest jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, który stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania sprawy i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie w jakim doszło do jej wydania dotknięte było wadliwością kwalifikowaną przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 1 – 8 kpa oraz art. 145a § 1 i art. 145b § 1 kpa. Złożenie wniosku uruchamia wstępną fazę postępowania, której celem jest ustalenie przez organ nadzorczy czy podanie zostało wniesione przez uprawniony podmiot i czy strona powołała którąś z podstaw wznowienia oraz czy zachowany został termin, o którym mowa w art. 148 kpa. Gdy warunki formalne zostały spełnione organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 kpa, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty sprawy ( art. 149 § 2 kpa). W przedmiotowej sprawie skarżąca pismem z dnia 22 listopada 2021 roku wystąpiła do PINB w R. o wznowienie postepowania zakończonego decyzją tego organu z dnia 28 maja 2020 roku, utrzymaną decyzją organu odwoławczego, powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa( wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję). Uzasadniając tę przesłankę wskazywała, że organ nadzoru budowalnego potraktował garaż blaszany na działce nr [...] w [...] ,, jako budynek trwale związany z gruntem ‘’. Tymczasem ten budynek ten nie ma trwałych fundamentów i stanowi tymczasowy obiekt budowalny, którego lokalizacja na gruncie podlega zmianie i z tych przyczyn możliwe staje się możliwe zlokalizowanie tego konkretnego zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy. Zdaniem organu wniosek A. B.– M. spełniał warunki formalnoprawne do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie wznowienia postepowania. Organ wskazał, że nie wystąpiła przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Nowe dowody lub nowe okoliczności muszą istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej i nie były znane organowi a zostały ujawnione dopiero po wydaniu decyzji. Istotną kwestią w sprawie był fakt, iż decyzja Mazowieckiego WINB z dnia 30 grudnia 2020 roku utrzymująca w mocy decyzję PINB w R. z dnia 28 maja 2020 roku była badana przez WSA w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 5 maja 2021 roku, syg.akt VIII SA/Wa 199/21 oddalił skargę, co oznacza, że poddana kontroli sądowej decyzja uznana została za zgodną z prawem. Stosownie do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( DZ.U z 2022 roku, poz. 329, dalej p.p.s.a) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawach także inne osoby. Nadto organ wskazywał, że nową okolicznością w sprawie nie może być odmienna ocena przez skarżącą faktów ustalonych przez organy nadzoru budowlanego w postepowaniu zwykłym. Nie jest to nowa okoliczność lecz próba wykazania błędnej oceny stanu faktycznego. Tym samym stanowisko skarżącej sprowadza się do polemiki z ustaleniami organów, co na gruncie postępowania wznowieniowego jest niedopuszczalne, tym bardziej że ta ocena została uznana za prawidłową w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Z tych względów nie można mówić, że wystąpiła przesłanka o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa to zdaniem organu są one nieuprawnione. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła A. B.– M.. Zaskarżonej decyzji zarzucała naruszenie następujących przepisów: - art. 1, art. 7 i art. 77 kpa poprzez zaniechanie działań mających na celu wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, - art. 8 kpa poprzez działania organu powodujące podważenie zaufania skarżącego do organów państwa. Wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podnosiła, że nie podziela argumentacji organu o stosowaniu art. 170 p.p.s.a. Wznowienie postępowania jej zdaniem polega na ponownym rozpatrzeniu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zakończonej prawomocnym orzeczeniem. A zatem jest to instytucja, która ma na celu obalenie prawomocnych orzeczeń sądowych, umożliwiająca ponowne rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy co do jej istoty. Wskazywała, że naruszenie prawa nie może być odnoszone tylko do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu, a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. Przyjąć należy, że każda podstawa wznowieniowa jest tożsama z ,, naruszeniem prawa ‘’ i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. W razie stwierdzenia przez sąd, ze kontrolowany akt narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu, bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami ordynacji podatkowej według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Tytułem wstępu wyjaśnić trzeba, że w orzecznictwie NSA utrwalony jest pogląd, z którego wynika, że instytucja wznowienia postępowania stanowi szczególny tryb postępowania, przesłanki jej zastosowania należy interpretować ściśle (wąsko). Nie można w takiej sytuacji przypisywać przesłankom wznowieniowym szerszego znaczenia, niż wyrażone wprost w przepisie prawa. Zasada, zgodnie z którą przesłanki wznowienia postępowania podlegają ścisłej wykładni i nie mogą być interpretowane rozszerzająco, pełni również istotną funkcję gwarancyjną z punktu widzenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.. Pozwala bowiem ograniczyć sytuacje, w których jedna sprawa będzie rozpoznawana kilkukrotnie, wyłącznie do przypadków kwalifikowanych wadliwości, wskazanych m.in. w 145 § 1 kpa. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, która umożliwia weryfikację ostatecznych decyzji( postanowień) administracyjnych z powodu wad postępowania, natomiast nie może ono służyć, jako środek do kolejnego merytorycznego rozpoznania sprawy, zakończonej decyzją ostateczną. Podkreślić należy, że celem postępowania wznowieniowego nie jest ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, a jedynie zbadanie czy zaszły wyjątkowe okoliczności, ściśle wyliczone w 145 § 1 pkt 1 – 8 kpa). Za niedopuszczalne uznać należy wykorzystanie postępowania wznowieniowego do pełnej merytorycznej kontroli decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, bowiem nie jest to kontynuacja postępowania zwyczajnego. Tym samym zarzuty wadliwego ustalenia stanu faktycznego i błędnej wykładni przepisów prawa materialnego przez organy administracji publicznej, mogą być podnoszone i oceniane w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie wznowienie postępowania nastąpiło na wniosek skarżącego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa – tj. wyjdą na jaw istotne dla sprawy, nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, nieznane organowi, który wydawał decyzję. Przedstawiona regulacja była wielokrotnie przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych, w których wskazuje się, że ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody muszą charakteryzować się przymiotem nowości (nie wystarczy fakt, że organ ich wcześniej nie analizował, bądź analizował, ale błędnie), mieć istotne znaczenie dla sprawy (wpływać na zmianę treści decyzji), istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej i być nieznane organowi wydającemu tę decyzję. Przez "nowe okoliczności faktyczne" należy rozumieć zdarzenia faktyczne, które miały miejsce przed wydaniem decyzji ostatecznej, a ujawnione zostały po jej wydaniu, przy czym, bez znaczenia pozostaje, dlaczego organ nie dysponował wiedzą o tych okolicznościach (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 170/04 - wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwrot "wyjdą na jaw" oznacza, że decydujący jest moment ujawnienia danego dowodu lub okoliczności, zaś przesłanka istotnych okoliczności lub dowodów jest spełniona wtedy, gdy mogą one mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie, tj. wywołują konieczność uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w całości lub w części. Natomiast "nowe okoliczności lub dowody" to takie dowody lub okoliczności, które wprawdzie istniały w dniu wydania rozstrzygnięcia w zwykłym postępowaniu, ale które zostały wykryte, po wydaniu decyzji. Należy przyznać racje organowi, że skarżąca w swojej argumentacji podstaw wznowienia odwoływała się do wadliwej oceny stanu faktycznego w sprawie prowadzonej w trybie zwykłym. W jej ocenie wadliwe było ustalenie, że garaż blaszak jest obiektem budowlanym trwale związanym z gruntem. Fakt nawet wadliwych ustaleń faktycznych w trybie zwyczajnym nie może stanowić podstawy do wznowienia postepowania w trybie art. 145 § 1 kpa. Nadto należy zgodzić się z organem, iż sąd rozpoznając skargę skarżącej w sprawie syg. VIII SA/Wa 191/21 badał czy nie doszło do naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Tak w tym zakresie decyzja PINB w R. z 28 maja 2020 roku nakazująca skarżącej rozbiórkę garażu blaszanego na działce [...] w miejscowości [...] była badana przez Sąd i wyrok jest prawomocny. W ocenie Sądu zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 1,art. 7, art.8, 77 kpa nie zostały uzasadnione. Wskazane przepisy odnoszą się do zasad prowadzenia postepowania administracyjnego. W ocenie Sądu organy nie naruszyły wyżej powołanych przepisów, a nadto nawet ich naruszenie musiałaby mieć charakter istotny aby mogły stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 kpa jest ogólny i nie wskazuje, które punktu § 1 dotyczy i na czym miałby polegać. W ocenie Sądu uzasadnienie skargi jest ogólne i nie odnosi się poczynionych ustaleń faktycznych i oceny prawnej dokonanej przez organ administracji publicznej w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.