VIII SA/Wa 692/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia[...]czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W dniu [...] lutego 2013 r. J. K. wystąpił do Prezydenta Miasta R. z wnioskiem o zameldowanie na pobyt stały w lokalu położonym przy ul. R. [...] w R. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż od trzech lat jest bez stałego zameldowania, przy czym dołączył do żądania decyzję ze Spółdzielni Mieszkaniowej "P.", przydział lokalu mieszkaniowego, decyzję o wymeldowaniu, wyrok Sądu Okręgowego w R. o rozwodzie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...], Prezydent Miasta R. orzekł o odmowie zameldowania J. K. (dalej skarżący) na pobyt stały w spornym lokalu. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 47 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: "k.p.a."). W uzasadnieniu wskazano m.in., iż w przeprowadzonym przez organ postępowaniu wyjaśniającym dowody bezspornie wykazały, że rzeczony lokal nie jest miejscem pobytu stałego skarżącego, który potwierdził, iż od 2006 r. nie zamieszkuje w tym lokalu. Powodem powyższego było to, że uczestniczka postępowania E. W. nie wpuściła go do tego mieszkania, on zaś nie podejmował żadnych kroków prawnych w celu powrotu. Obecnie nie pracuje, nie ma środków na wynajęcie lokalu, dlatego chce ponownie zamieszkać w lokalu nr [...] przy ul. R. [...]. Od grudnia 2012 r. skarżący pozostaje zarejestrowany jako bezrobotny w PUP w R. bez prawa do zasiłku. Aktualnym krokiem w celu powrotu do mieszkania było złożenie wniosku o zameldowanie na pobyt stały. Organ meldunkowy wywiódł, że w obecnym stanie prawnym warunkiem, który organ bierze pod uwagę przy dokonywaniu czynności rejestracyjnej – zameldowania jest faktyczne zamieszkiwanie danej osoby pod oznaczonym adresem i to z zamiarem stałego przebywania (art. 6 ust. 1 ustawy). Obecnie zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w lokalu. Zameldowanie jest czynnością ewidencyjną, potwierdzeniem pobytu pod określonym adresem, nie rodzi to żadnych praw osoby zameldowanej do lokalu oraz nie można od takiej osoby wymagać legitymowania się prawem do lokalu. W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. podniósł, iż jest współwłaścicielem ww. mieszkania, a prawo do zamieszkiwania uzyskał prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w R. Nie mniej skarżący potwierdził, że z powodu wyjazdu z kraju nie zamieszkiwał w ww. lokalu ponad 3 miesiące, co było głównym powodem do jego wymeldowania. Przyznał, iż po wymeldowaniu nie poczynił żadnych kroków prawnych, aby ponownie zamieszkać w lokalu, gdyż było go stać na wynajęcie pokoju w hotelu, zaś obecnie jego sytuacja się zmieniła, jest bezrobotny bez prawa do zasiłku. Dodatkowo podniósł, że była żona nie mieszka w tym lokalu, albowiem mieszka i pracuje w W. Uczestniczka postępowania E. W. w piśmie do organu odwoławczego wskazała, że cały czas zamieszkuje w spornym mieszkaniu, zaś zamieszkiwanie skarżącego w lokalu zagrażałoby jej bezpieczeństwu oraz naruszałoby spokój rodziny. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] (organ odwoławczy, organ II instancji), decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie organu I instancji w całości. Podniósł, iż J. K. złożył w Wydziale Spraw Obywatelskich Urzędu Miejskiego w R. "Zgłoszenie pobytu stałego" celem zameldowania na pobyt stały w lokalu nr [...] przy ul. R. [...] w R. Po przytoczeniu przebiegu postępowania przed organem I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżoną decyzję o odmowie zameldowania na pobyt stały skarżącego w spornym lokalu należy uchylić, gdyż w aktach sprawy brak jest formularza "Zgłoszenie pobytu stałego". W aktach sprawy znajduje się jedynie wniosek (podanie) J. K. o zameldowanie go decyzją administracyjną na pobyt stały w lokalu nr [...] przy ul. R. [...] w R. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z § 2.1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1475) osoba dokonująca zameldowania na pobyt stały wypełnia formularz "Zgłoszenie pobytu stałego". Następnie organ odwoławczy stwierdził, iż Prezydent Miasta R. powinien wezwać skarżącego do uzupełnienia braku formalnego, jakim jest złożenie formularza zameldowania na pobyt stały z pouczeniem, że nie usunięcie tego braku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Wobec powyższego organ odwoławczy uznał za zasadne uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania organu I instancji, gdyż jak wskazał w omawianym przypadku, nie było podstaw do wszczęcia postępowania o zameldowanie na pobyt stały J. K. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] złożył J. K. W uzasadnieniu przytoczył te same wywody co uprzednio w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga daną sprawę nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Podkreślić przy tym należy, że analiza w tym zakresie dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Wojewody [...] uchylająca decyzję Prezydenta Miasta R. orzekającą o odmowie zameldowania skarżącego J. K. w lokalu położonym przy ul. R. [...] w R. i umarzająca postępowanie organu I instancji w całości. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji ww. zakreślonych granicach Sąd stwierdził naruszenie prawa skutkujące koniecznością uchylenia nie tylko zaskarżonej decyzji Wojewody [...], ale także poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta R. Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stanowiły przepisy ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Z treści przepisu art. 1 ust. 2 ustawy wynika, że ewidencja ludności, polega na rejestracji danych o miejscu pobytu osób, urodzeniach, dotyczących obowiązku wojskowego, zmianach stanu cywilnego, obywatelstwa, imion i nazwisk oraz o zgonach i powinna zawierać informacje zgodne ze stanem faktycznym. Prawidłowe funkcjonowanie ewidencji leży bowiem w interesie Państwa i służy prawidłowemu wykonywaniu przez organy władzy publicznej ich funkcji. Posiadanie informacji m.in. o miejscu zamieszkania i pobytu umożliwia racjonalizację szeregu działań państwa i samorządu terytorialnego. Sąd zwraca uwagę, że instytucja zameldowania w lokalu ma charakter ewidencyjny i jako taka nie rodzi żadnych uprawnień do lokalu, ani też nie przesądza o jego utracie. Jego istota sprowadza się do administracyjnej rejestracji danych o miejscu pobytu określonej osoby. Postępowanie w sprawie zameldowania jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym według reguł prawa administracyjnego, jako prawa publicznego i jego jedynym celem jest potwierdzenie zgodności ewidencji ludności z faktycznym stanem rzeczywistym (tak np. m.in. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2003 r., sygn. V SA 3657/02, publ. Wspólnota 2004/8/55). Podkreślić należy, że zgodność stanów faktycznych z zapisami organów ewidencji ludności służy likwidacji fikcji meldunkowej, a zatem leży w interesie społecznym. Pobytem stałym, zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy, jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Z wymienionego przepisu wynika, że miejscem pobytu stałego jest lokal, w którym dana osoba zamieszkuje, w którym znajduje się jej centrum życiowe i w którym skoncentrowane są jej sprawy rodzinne, osobiste i majątkowe. Zamieszkiwanie w lokalu polega natomiast na stałym korzystaniu z jego urządzeń, nocowaniu, spędzaniu wolnego czasu oraz zaspakajaniu swoich funkcji życiowych. Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 993 ze zm.), organ gminy prowadzący ewidencję ludności jest obowiązany na podstawie zgłoszenia dokonać zameldowania przez zarejestrowanie danych dotyczących osoby i miejsca jej pobytu, jak również innych zdarzeń objętych obowiązkiem meldunkowym. Natomiast stosownie do treści art. 47 ust. 2 tej ustawy jeżeli zgłoszone dane budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania rozstrzyga właściwy organ gminy. Powyższa regulacja ustanawia więc zasadę, że zameldowanie jest dokonywane w drodze czynności materialno-technicznej, polegającej na rejestracji danej osoby pod wskazanym adresem. Natomiast w przypadku powzięcia przez organ jakichkolwiek wątpliwości w zakresie danych objętych zgłoszeniem winien on rozstrzygnąć kwestię zameldowania w drodze decyzji administracyjnej poprzedzonej przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego (por. uchwała siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 31 października 1991 r., III AZP 6/91, OSNC 1992/4/51). Należy przy tym zwrócić uwagę na odmienną strukturę postępowań określonych w art. 47 ust. 1 oraz 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. Przedmiotem obu tych postępowań jest zameldowanie wnioskodawcy. Jednakże o ile w strukturze prostego postępowania rejestracyjnego właściwy organ, niczego nie rozstrzygając, ogranicza się do sprawdzenia, czy formularz zgłoszenia jest dobrze wypełniony pod względem wymagań formalnych, o tyle zupełnie inne zadanie ma organ decydujący w sprawie zameldowania w postępowaniu administracyjnym. Istotą tego postępowania jest rozstrzyganie według reguł ogólnego postępowania administracyjnego o tym, czy zachodzą materialnoprawne przesłanki zameldowania, a nie badanie czy zgłoszenie odpowiadało wymaganiom formalnym. Postępowanie rejestracyjne na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy ogranicza się do oceny zgłoszenia meldunkowego pod względem formalnym, w zakresie jego zgodności z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 grudnia 2010 r. w sprawie zgłaszania i przyjmowania danych niezbędnych do zameldowania i wymeldowania oraz prowadzenia ewidencji ludności i ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych (Dz. U. nr 257, poz. 1743). Zgłoszenie powinno być dokonane na formularzu "Zgłoszenie pobytu stałego" i zawierać dane, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy. Natomiast w razie, gdy wyłonią się wątpliwości dotyczące danych zawartych w zgłoszeniu, właściwy organ na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy jest zobowiązany do przeprowadzenia właściwego postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcia o zameldowaniu w drodze decyzji administracyjnej. Zatem w niniejszej sprawie skoro organ I instancji powziął wątpliwości co do danych objętych wnioskiem, właściwym było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w którym badaniu podlega nie formularz zgłoszenia pobytu stałego (którego nota bene brak w aktach sprawy), w tym potwierdzenie pobytu przez uprawnionego do zajmowania lokalu, lecz faktyczne przebywanie osoby zainteresowanej (skarżącego) pod wskazanym adresem z zamiarem stałego pobytu, a więc materialnoprawne przesłanki zameldowania na pobyt stały określone w art. 6 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy. Postępowanie to, w zależności od jego wyników winno się zakończyć decyzją o zameldowaniu bądź odmowie zameldowania pod wskazanym adresem (art. 47 ust. 2 ustawy). W konsekwencji brak było również podstaw do umorzenia postępowania przez organ odwoławczy, który uznał, iż brak formularza stanowił o braku podstaw do wszczęcia postępowania o zameldowanie na pobyt stały J. K. w lokalu nr [...] przy ul. R. [...] w R. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia Wojewoda [...] powołał się na treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie wskazując przy tym podstawy umorzenia postępowania organu I instancji. Wydaje się jednak, że podstawą tą był przepis art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu błędem organu odwoławczego było umorzenie postępowania z uwagi na brak formularza, gdyż nie ulega wątpliwości, że sprawa J. K. zawisła przed organem wobec złożenia wniosku. Z tej przyczyny brak było podstaw prawnych do umorzenia postępowania przed organem I instancji. Konsekwencją błędnego przyjęcia podstaw do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy, było również bezzasadne odstąpienie od wyjaśnienia okoliczności sprawy istotnych z punktu widzenia przesłanek zameldowania określonych w art. 6 ust.1 w powiązaniu z art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych niezbędnych dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zameldowania na podstawie art. 47 ust. 2 ww. ustawy. Powyższe stanowi naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w świetle których organ administracji winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w tym celu winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a wyniki tak przeprowadzonego postępowania powinny znajdować pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji administracyjnej. Niemniej jednak należy zauważyć, iż w aktach administracyjnych sprawy brak jest prawidłowo wypełnionego zgłoszenia pobytu stałego skarżącego na formularzu zgodnym z przepisami wykonawczymi do ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zasadnie zatem wskazał Wojewoda, że powyższe uchybienie ma szczególnie istotne znaczenie nie tylko ze względu na to, że materiał sprawy stanowiący podstawę ustaleń faktycznych winien być kompletny (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), ale również z uwagi na charakter przedmiotowego zgłoszenia. Należy bowiem mieć na uwadze, że dokonanie materialno – technicznej czynności zameldowania na pobyt stały "przez zarejestrowanie danych dotyczących osoby i miejsca pobytu" (art. 47 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych) może nastąpić jedynie "na podstawie zgłoszenia", a więc wniosku osoby wykonującej obowiązek meldunkowy. Nie może to jednak być jakikolwiek wniosek, lecz tylko taki, który odpowiada prawnym warunkom określonym w § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 grudnia 2002 r. w sprawie zgłaszania i przyjmowania danych niezbędnych do zameldowania i wymeldowania oraz prowadzenia ewidencji ludności i ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych (Dz. U. Nr 236, poz. 1999), a więc złożony na formularzu "Zgłoszenie pobytu stałego" i zawierający wszystkie dane, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Brak tego formularza wypełnionego i podpisanego przez stronę wyłącza możliwość dokonania zameldowania na pobyt stały w drodze czynności rejestracyjnej, a także w drodze decyzji administracyjnej, zważywszy że w świetle art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych zameldowanie na podstawie decyzji administracyjnej następuje wówczas, gdy "zgłoszone dane budzą wątpliwości", co oznacza że wydanie decyzji w przedmiocie zameldowania bez wcześniejszego złożenia "Zgłoszenia pobytu stałego" jest niedopuszczalne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 1991 r., sygn. III SA 320/91, ONSA 1991/2/51). Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organy uwzględnią wskazówki Sądu, dołączając formularz zgłoszenia pobytu stałego po jego uzupełnieniu przez stronę skarżącą. W przypadku braku formularza rozważyć należy konsekwencje wynikające z przepisu art. 64 § 2 k.p.a. Wobec stwierdzonych naruszeń art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i 105 § 1 k.p.a. oraz art. 47 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzająca decyzję Prezydenta Miasta R. i wobec czego orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku zgodnie z art. 152 p.p.s.a.