VIII SA/Wa 695/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi J. D. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] , Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w sprawie przyznania J. D. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w wysokości [...] zł. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: W dniu [...] grudnia 2012 r. J. D. raportem skierowanym do Komendanta Powiatowego Policji w G. poinformował, że aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2012 r. nabył lokal mieszkalny w N. M. n/P. przy ul. K. [...] (w miejscu pełnienia służby) i że od dnia [...] grudnia 2012 r. lokal ten jest jego miejscem zamieszkania. W dniu [...] stycznia 2013 r. do Komendanta Powiatowego Policji w G. wpłynął wniosek J. D. w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w N. M. n/P. przy ul. K. [...]. Wniosek ten został pozytywnie rozpatrzony decyzją Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] stycznia 2013 r. Po otrzymaniu prawomocnej decyzji Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R., podważył zasadność przyznania przedmiotowego świadczenia i wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., a następnie decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] stycznia 2013 r. W wyniku rozpoznania odwołania J. D. Komendant Główny Policji opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] marca 2016 r. W uzasadnieniu wskazał, że przyznanie skarżącemu pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Powołując się na przepisy art. 88 i 94 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.) Komendant Główny Policji podkreślił, że podstawowym prawem funkcjonariusza w służbie stałej jest prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem przysługujących norm zaludnienia, a w przypadku nieotrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, policjantowi przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie takiego lokalu w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Zgodnie natomiast z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. z 2013 r. poz. 864 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie z dnia 17 października 2001 r.") ustalenia uprawnień policjanta do pomocy finansowej dokonuje się na dzień złożenia wniosku. Zatem ocena ta winna polegać na zbadaniu, czy w dacie złożenia wniosku funkcjonariusz miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe tzn. czy, posiadał lokal mieszkalny lub dom nadający się do zamieszkania w zakresie odpowiadającym co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej. Na podstawie analizy materiału dowodowego w sprawie organ odwoławczy ustalił, że J. D. zamieszkuje wraz z rodziną w lokalu mieszkalnym położonym w N. M. n/P. przy ul. K. [...] na podstawie umowy najmu z dnia [...] stycznia 2003 r. zawartej z M. Zarządem Dróg Wojewódzkich w R., przy czym lokal ten nabył wspólnie żoną od Województwa M. aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2012 r. Z powyższego organ wywiódł, że w dacie złożenia wniosku ([...] stycznia 2013 r.) skarżący miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, bowiem posiadał tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego, a okoliczność nabycia tego lokalu pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, z którego wynika, że pomoc finansowa przysługuje na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W ocenie Komendanta Głównego Policji zasadnie w tej sytuacji organ I instancji stwierdził nieważność decyzji Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] stycznia 2013 r. o przyznaniu pomocy finansowej. W skardze na powyższą decyzję J. D. zarzucił naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że w sprawie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa, - art. 94 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 3, § 3a oraz § 4a rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej pomoc finansową oraz przyjęciu, że skarżący nie jest uprawniony do otrzymania pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego, - art. 7 i art. 77 Kpa w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie jest uprawniony do otrzymania pomocy finansowej oraz błędne przyjęcie, że otrzymanie pomocy finansowej nie obejmuje refundacji kosztów jego nabycia, - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że skarżący posiadał tytuł do lokalu mieszkalnego oraz, że nabycie lokalu w formie aktu notarialnego nie stanowi podstawy do przyznania pomocy finansowej na jego zakup. W uzasadnieniu skargi podniósł, że podjął działania zmierzające do wykupienia lokalu zajmowanego na podstawie umowy najmu, w celu realizacji przysługującego mu prawa do tego lokalu, zaś zastępczą formą realizacji tego prawa jest pomoc finansowa, która może być przeznaczona właśnie na ten cel. W ocenie skarżącego posiadanie przez policjanta mieszkania w miejscu służby powoduje, że nie przydziela się mu już mieszkania służbowego, natomiast nie zwalnia to organu z obowiązku wsparcia funkcjonariusza w zakresie realizacji przysługującego mu prawa do lokalu mieszkalnego, w tym przypadku jedynie w formie zastępczej i nie może prowadzić do sytuacji, w której ciężar realizacji tego prawa w całości jest przenoszony na policjanta. Skarżący podkreślił, że nie dysponował prawem do lokalu, który zamieszkiwał na podstawie umowy najmu, i która mogła być wypowiedzenia przez każdą ze stron, co spowodowałoby jej rozwiązanie i pozbawienie skarżącego i jego rodziny prawa do przebywania w lokalu. To właśnie wykupienie na własność zajmowanego lokalu stanowiło realizację celu, na jaki pomoc finansowa mogła być przeznaczona. Odmowa przyznania pomocy finansowej na zakup lokalu przez skarżącego powoduje niewątpliwie pogorszenie jego sytuacji materialnej i pozostaje w sprzeczności z celem, dla którego ustawodawca przewidział pomoc finansową określoną w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Dodatkowo skarżący wskazał, że podstawę uchylenia decyzji o przyznaniu pomocy finansowej policjantowi określa § 4 a rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. i jest nią okoliczność, że świadczenie zostało pobrane nienależnie, co w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że wobec decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. już raz toczyło się postępowanie o stwierdzenie jej nieważności, zakończone decyzją M. Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lipca 2013 r. o umorzeniu postępowania. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego stwierdził, że ponowne wszczęcie postępowania nadzorczego i wydanie nowej decyzji nadzorczej, niezależnie od kierunku rozstrzygnięcia, obarczone jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana w kontekście podanych wyżej kryteriów kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna nie naruszają przepisów prawa w sposób, który mógłby zaważyć na ostatecznym wyniku podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Pewność obrotu wymaga, aby decyzje administracyjne były stabilne i aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów. Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy zaś rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, a więc brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 Kpa przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1342/98, publ. CBOSA). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa wymaga natomiast wykazania, że decyzja ostateczna wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Podkreślenia wymaga również, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie, w której zadaniem organu jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki nieważności. Nie jest on natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Komendant Główny Policji utrzymując w mocy decyzję stwierdzającą na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nieważność decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie przyznania skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego wskazał, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko organu, co do zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia art. 94 ust. 1 i art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. W związku z tym stwierdzić należy, że policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie stosownego lokalu tylko w takim wypadku gdy spełnia warunki do otrzymania lokalu w drodze decyzji. Z art. 95 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że posiadanie przez policjanta w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego, wyklucza dopuszczalność przydziału lokalu mieszkalnego przez organy Policji, ze względu na zaspokojenie potrzeby mieszkaniowej w tym zakresie. Wykluczenie dopuszczalności przydziału policjantowi lokalu mieszkalnego przez organy Policji ze względu na zaspokojone potrzeby mieszkaniowe wyłącza zatem także dopuszczalność uzyskania przez niego pomocy finansowej, skoro pomoc ta jest należna tylko przy niezaspokojonej potrzebie mieszkaniowej w drodze przydziału lokalu przez organy Policji. Przy czym organ bierze pod uwagę stan faktyczny i stan prawny z daty złożenia stosownego wniosku. Na ten dzień dokonuje oceny, czy dany policjant spełnia warunek do otrzymania lokalu mieszkalnego w drodze decyzji, a co za tym idzie przysługuje mu pomoc finansowa na uzyskanie lokalu. Jeżeli policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, to zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, nie przysługuje mu lokal na podstawie decyzji administracyjnej, a w konsekwencji – nie przysługuje pomoc finansowa. Jakkolwiek przepisy nie przewidują ograniczeń czasowych, co do wystąpienia ze stosownym wnioskiem, to rozpoznając taki wniosek, organ co już wskazano wyżej, zobligowany jest ustalić, czy policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe i w przypadku gdy potrzeby te są już zaspokojone, nie przysługuje mu pomoc finansowa. Należy bowiem podkreślić, co jest podnoszone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przewidziana ustawą o Policji pomoc finansowa nie została ukształtowana jako prawo podmiotowe z tytułu samego pełnienia służby w charakterze policjanta, ale jako jedna z form pomocy w uzyskaniu mieszkania w miejscu pełnienia służby. Jeżeli więc policjant wykazał inicjatywę i wykorzystując własne zasoby finansowe zaspokoił potrzeby mieszkaniowe, to pomoc finansowa mu nie przysługuje. Przepisy ustawy o Policji nie przewidują, jak sugeruje skarżący, obowiązku niejako następczego tj. po dokonanym nabyciu lokalu mieszkalnego, wspierania funkcjonariusza w zakresie zrealizowanego już prawa do takiego lokalu. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący w dniu [...] grudnia 2012 r. raportem skierowanym do Komendanta Powiatowego Policji w G. (k. 35 akt administracyjnych) poinformował, że w dniu [...] grudnia 2012 r. nabył od Województwa M. lokal mieszkalny położony w N. M. n/P. przy ul. K. [...] i że lokal ten jest od dnia [...] grudnia 2012 r. jego miejscem zamieszkania. W załączeniu przedłożył kserokopię aktu notarialnego – umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu i jego sprzedaży. Poza sporem jest również okoliczność, że w dniu [...] stycznia 2013 r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w N. M. n/P. przy ul. K. [...]. Oznacza to, że skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na lokal mieszkalny, już po jego odpłatnym uzyskaniu. Ta okoliczność ma zasadnicze znaczenie dla oceny, czy skarżący miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Organy prawidłowo w takiej sytuacji uznały, że skarżący składając wniosek miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, co oznaczało, że nie przysługuje mu przedmiotowa pomoc finansowa. Skarżący w dniu złożenia wniosku nie tylko był wspólnie z żoną współwłaścicielem lokalu, ale również w lokalu tym zamieszkiwał. Zajmował go bowiem wcześniej na podstawie umowy najmu. Przepis art. 94 ust. 1 ustawy o Policji wyraźnie stanowi, że pomoc finansowa przysługuje na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Słusznie zatem organy obu instancji uznały, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] stycznia 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z wyżej wymienionych przyczyn zarzut błędnej wykładni niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 Kpa jest w ocenie Sądu nieuzasadniony. Sąd nie podziela także stanowiska zawartego w skardze zmierzającego do wykazania, że jeśli w przedmiotowej sprawie już raz toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. zakończone decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lipca 2013 r. o jego umorzeniu, wobec niedoręczenia skarżącemu decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej, to ponowne wszczęcie postępowania nadzorczego, niezależnie od kierunku rozstrzygnięcia obarczone jest wadą nieważności. Umorzenie postępowania administracyjnego było w tym wypadku tylko formalnym załatwieniem sprawy, a nie jej rozstrzygnięciem z punktu widzenia obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa materialnego i dlatego w ocenie Sądu, nie mieści się w zakresie przesłanki dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną – art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Decyduje tu bowiem charakter sprawy i okoliczności umorzenia postępowania (niedoręczenie wówczas skarżącemu decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. i doręczenie jej dopiero w dniu [...] sierpnia 2013 r.). Jeżeli przeszkody uniemożliwiające podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie mają charakter przemijający lub nietrwały i jeżeli przeszkody takie przestają istnieć, to wtedy następuje otwarcie drogi do podjęcia postępowania i wydania w nim orzeczenia merytorycznego (zob. K. Glibowski [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2014, str. 669). Podobnie T. Kiełkowski [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. H. Knysiak-Molczyk, wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2015, str. 1073 i n., zwraca uwagę na to, że możliwość konkretyzacji uprawnień obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego w drodze decyzji administracyjnej nie może być zrealizowana, gdy w obrocie prawnym znajduje się decyzja ostateczna, której trwałość jest chroniona zasadą wynikającą z art. 16 Kpa. W ocenie autora "Decyzja o umorzeniu postępowania zapobiega lub kładzie kres zbędnym czynnościom procesowym i właściwie do tego sprowadza się jej istota (...). Mając to na względzie, nie należy jej przypisywać ani zdolności tworzenia stanu res iudicatae, ani zdolności unicestwiania obiektywnie istniejącej kompetencji organu administrującego. Nie stanowią one zatem przeszkody, nawet gdy pozostają w obiegu prawnym, do podjęcia czynności procesowych na nowo, ilekroć okaże się, że odnośna kompetencja wbrew przyjętej uprzednio ocenie jednak była i jest aktualna albo – co jeszcze bardziej oczywiste – że na skutek modyfikacji stanu faktycznego lub prawnego stała się aktualna później." Podobnie w wyroku NSA z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2629/15 http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyrażono pogląd, że "Wojewódzki Sąd trafnie uznał, że nie narusza zasady trwałości decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 16 § 1 Kpa sytuacja, w której nie zapadły w jednej sprawie dwie decyzje, które załatwiały sprawę co do istoty". Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji.