VIII SA/Wa 70/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony oddala skargę. 1.1. Przedmiotem skargi M. [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca" lub "spółka") jest postanowienie Wojewody [...] (dalej: "organ odwoławczy" lub "Wojewoda") nr [...] z [...] grudnia 2012 r. uchylające w całości zaskarżone postanowienie Starosty R. z [...] września 2012 r. odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia [...] (dalej: "stowarzyszenie") do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie budowy elektrowni wiatrowych w gminie I. i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. 1.2 Stowarzyszenie pismem z [...] czerwca 2012 r. wystąpiło o dopuszczenie na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zmianami, dalej: "Kpa") do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą w gminie I. wskazując na swoje cele statutowe. Starosta R. postanowieniem z [...] września 2012 r. wskazując jako podstawę prawną art. 28 ust. 3 i 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zmianami, dalej: "prawo budowlane") oraz art. 44 ust. 4 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199 poz. 1227, dalej: "ustawa u.i.ś.") odmówił dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Podniósł, że w świetle art. 28 prawa budowlanego, przepisu art. 31 Kpa nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a wyjątek z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego nie ma zastosowania, gdyż zgodnie z art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 ustawy u.i.ś. udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w przypadkach ściśle określonych tą ustawą. Wskazał na decyzję Burmistrza I. z [...] września 2011 r. określającą środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia, w której organ ten nie stwierdził konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy u.i.ś. Starosta uznał, że w przypadku przedłożonych wniosków o pozwolenie na budowę elektrowni wiatrowych nie ma podstaw do przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. 2. Stowarzyszenie wniosło do Wojewody [...] zażalenie na postanowienie Starosty R.. Powołując się na przepisy art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 ustawy u.i.ś. wskazało, że we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wymieniono działki o numerze ewid. [...], która została wskazana we wniosku o pozwolenie na budowę. Ponadto w raporcie środowiskowym nie przewidziano lokalizacji elektrowni wiatrowych na działce nr [...] położonej w K. S., lecz na działce nr [...]. Inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę elektrowni wiatrowej na działce nr ewid [...][...][...][...] w K.S., a w raporcie oddziaływania na środowisko elektrownia ta jest zlokalizowana na działce nr [...] sąsiadującej z działkami nr ewid. [...][...][...][...]. W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wymieniono działki nr [...] we wsi P., natomiast wymieniono działkę nr [...]. Zdaniem Stowarzyszenia okoliczności te wskazują, że została zmieniona lokalizacja elektrowni, a zmiany te nie zostały uwzględnione w raporcie oddziaływania na środowisko, w związku z czym powinna zostać przeprowadzona ponowna ocena. W dalszej części zażalenia stowarzyszenia opisywało oddziaływanie elektrowni wiatrowych na środowisko. 3. Postanowieniem nr [...] Wojewoda [...] uchylił postanowienie Starosty R.. Wyjaśnił, że istnieje niezgodność odnośnie lokalizacji turbiny wiatrowej na działce nr [...]. Raz z pisma Starosty z [...] listopada 2012 r. wynika, iż na działce nr [...] nie jest projektowana turbina wiatrowa, zaś z pisma Starostwa do przedstawicielki stowarzyszenia wynika, że na tej działce będą aż dwie turbiny. Podobnie niezgodność występuje na działce [...]. Sprawia to, że z przedstawionych dokumentów nie sposób stwierdzić, czy w ogóle oraz ile turbin wiatrowych jest projektowanych na działkach nr [...] oraz [...]. Niezgodności te powinny być zdaniem Wojewody wyjaśnione przez Starostę R., który posiada odpowiednie kompetencje do zbadania, czy nastąpiła zmiana lokalizacji elektrowni wiatrowej w stosunku do decyzji środowiskowej, oraz czy zmiana lokalizacji tej elektrowni może spowodować konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i czy w takim przypadku należy przeprowadzić nowe postępowanie. 4. Skargę na postanowienie Wojewody [...] wniosła M. [...] Sp. z o.o. wnosząc o stwierdzenie nieważności względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 88 ust.1 pkt 2 ustawy u.i.ś. w związku z art. 6 i art. 1 pkt 1 Kpa poprzez nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów, a w konsekwencji oparcie przez organ rozstrzygnięcia na przesłankach faktycznych i prawnych wykraczających poza granice sprawy administracyjnej przekazanej do rozstrzygnięcia organowi w przedmiotowym postępowaniu. Skarżąca wniosła też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając skargę jej autor uznał za prawidłową wykładnię przepisów prawa dokonaną w pierwszej części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, wadliwa jednak – w jego ocenie – jest konkluzja Wojewody zawarta w ostatnich akapitach uzasadnienia i nie wynika z wcześniej przeprowadzonej analizy stanu prawnego. Prawo przewiduje udział organizacji ekologicznych w postępowaniu, jeśli takie prawo przyznaje konkretny przepis. Takim przepisem - zdaniem skarżącej – nie może być w przedmiotowym postępowaniu art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy u.i.ś. Przedmiotowe postępowanie dotyczy bowiem kwestii dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a sprawa pozwolenia na budowę jest odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania o dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Sprawa rozpatrywana przez Wojewodę w niniejszym postępowaniu obejmowała kwestię dopuszczenia do udziału stowarzyszenia, a nie kwestię przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy u.i.ś. Badanie dopuszczalności uczestnictwa stowarzyszenia w przedmiotowej sprawie powinno być ograniczone do ścisłej oceny przesłanek wynikających z przepisów prawa materialnego, a w sprawie przesłanki te nie zostały spełnione. Zdaniem skarżącej aby organ I instancji rozpoznający wniosek o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę mógł naruszyć art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy u.i.ś., najpierw musiałby stwierdzić potrzebę przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Tymczasem ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach Burmistrz Miasta i Gminy I. określił środowiskowe uwarunkowania i nie stwierdził wówczas konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Również w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę organ prowadzący to postępowania nie orzekł o potrzebnie przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. 5. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 6. Istotą sporu w sprawie niniejszej jest zagadnienie, czy sprawa dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę jest sprawą odrębną od sprawy dotyczącej samego udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżąca prezentuje błędne stanowisko, że sprawa dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i sprawa o udzielenie tegoż pozwolenia na budowę to dwie odrębne sprawy administracyjne. Na gruncie realiów sprawy niniejszej wystarczy przeanalizować treść przepisów art. 1 ust. 1 pkt 1 Kpa i art. 31 § 1 i § 2 Kpa. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów kodeks postępowania administracyjnego reguluje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Z taką właśnie indywidualną sprawą dotyczącą wniosku o wydanie pozwolenia na budowę złożonego przez M. [...] sp. z o.o. Sprawa ta powinna zostać zakończona co do zasady decyzją administracyjną. Cechą indywidualnej sprawy administracyjnej jest więc prowadzenie jej co do zasady w celu wydania decyzji. Tymczasem dopuszczenie organizacji społecznej takiej jak stowarzyszenie w sprawie niniejszej regulują przepisy art. 31 Kpa. Stowarzyszenie domagało się dopuszczenia do udziału w sprawie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Przepis art. 31 § 1 pkt 2 Kpa traktujący o dopuszczeniu organizacji społecznej do postępowania mówi nie o wszczęciu związanego z tym odrębnego postępowania, ale o dopuszczeniu organizacji społecznej do postępowania (w tej sprawie – do postępowania określonego w art. 1 § 1 pkt 1 Kpa). W kwestii dopuszczenia do udziału w postępowaniu zgodnie z art. 31 § 2 Kpa nie wydaje się przy tym decyzji ale postanowienie. Zatem postępowanie w przedmiocie dopuszczenia do udziału stowarzyszenia w sprawie postępowanie o pozwolenie na budowę nie ma żadnych cech samoistnego postępowania administracyjnego, czy też indywidualnej sprawy administracyjnej. Jest wiec tak zwanym "postępowaniem wpadkowym" w ramach postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Trafnie zatem Wojewoda [...] uznał, że badając podstawy dopuszczenia do udziału w sprawie stowarzyszenie, organ właściwy do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, to jest Starosta R., powinien zbadać, czy we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co powodowałoby konieczność dokonania zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy u.i.ś. przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a tym samym uzasadniałoby zgodnie z art. 79 ust. 1 w związku z art. 44 ust. 1 ustawy u.i.ś i art. 28 ust. 4 prawa budowlanego dopuszczenie do udziału w sprawie Stowarzyszenia [...], w związku ze złożonym przez to Stowarzyszenie wnioskiem. Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie dopatrzył się też innych naruszeń prawa materialnego mających wpływa na wynik sprawy, ani też naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie stwierdził też naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ani okoliczności powodujących stwierdzenie nieważności objętych kontrolą decyzji. Biorąc to wszystko pod uwagę, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), był zobowiązany orzec jak w sentencji.