VIII SA/Wa 70/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi ograniczeniami na 2017 rok. oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także jako: "Sąd") postanowieniem z dnia [...]listopada 2017 r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu zażalenia A. W. (dalej: "skarżąca"), utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] (dalej: " Kierownik BP", "organ I instancji") z dnia [...]października 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi ograniczeniami (ONW) na rok 2017 r. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy: W dniu 11 października 2017 r. skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] wniosek o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi ograniczeniami (ONW) na rok 2017. W dniu 17 października 2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynęło pismo doradcy rolnośrodowiskowego R. P., w którym oświadczył, że w dniu 31 maja 2017 r. listem poleconym nadał w urzędzie pocztowym Poczty Polskiej w [...]zbiorczą przesyłkę adresowaną na J. K., w której znajdował się również wniosek skarżącej. Po otrzymaniu informacji, że wnioski nie dotarły do adresata, którym było BP ARiMR w [...] wszczęta została procedura reklamacyjna z rolnikami na poczcie i Biurze Powiatowym, z pomocą pracowników tego biura. Ponadto w dniu 17 października 2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynęła prośba skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2017. Skarżąca wyjaśniła, że wniosek został opracowany przy współpracy z doradcą, sprawdzony, poprawiony i podpisany, a następnie miał zostać złożony osobiście lub za pośrednictwem poczty przez doradcę do dnia 31 maja 2017 r. Skarżąca podnosi, iż w późniejszym okresie powzięła informację, że wniosek wraz z załącznikami nie wpłynął w ogóle do biura powiatowego ARiMR w [...]. Po kontakcie z doradcą okazało się, że list został nadany w placówce pocztowej Poczty Polskiej w dniu 31 maja 2017 r., nie wpłynął do adresata, którym było biuro powiatowe ARiMR w [...]. W sierpniu została złożona reklamacja na poczcie w [...], po 30 dniach wpłynęła odpowiedź wskazująca, że paczka zaginęła i zaproponowano nadawcy odszkodowanie w wysokości kilkuset złotych. Wskazuje, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. Kierownik BP odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2017, powołując się na to, że wniosek został złożony po upływie terminu określonego przepisami, który to termin ma charakter nieprzywracalny. Postanowienie doręczono stronie w dniu 20 października 2017 r. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca podniosła, że nie zgadza się z ustaleniami organu I instancji, zarzucając naruszenie przepisu art. 57 § 5 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (DZ. U z 2016 roku, poz. 23 ze zm. dalej: "k.p.a.") Skarżąca żąda uchylenia postanowienia i wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania płatności na rok 2017. Zarzuciła jednocześnie organowi pominięcie okoliczności zaginięcia przesyłki, o czym skarżąca poinformowała organ, a zatem naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 11, art. 77 i art. 70a k.p.a. Zdaniem skarżącej, organ powinien przede wszystkim wskazać, czy daje wiarę jej oświadczeniom oraz doradcy, a w przypadku wątpliwości powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną. Po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...]listopada 2017 r., Dyrektor [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Dyrektor ARiMR w uzasadnieniu postanowienia podkreślił, że tryb składania wniosków o przyznanie płatności oraz warunki uzyskania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2017 reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015, poz. 364; dalej: "rozporządzeniem ONW"), a także ustawa z dnia 20 lutego 2015 r o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U z 2017, poz. 562; dalej: "ustawa EFRROW"). Zgodnie z art. 22 ustawy EFRROW, pomoc jest przyznawana na wniosek rolnika. Wniosek o przyznanie płatności ONW składa się do kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w formie pisemnej, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności - bezpośrednich w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, co wynika z § 5 ust. 2 rozporządzenia ONW. A zatem do terminów składania wniosków, zmian do wniosków w przypadku płatności ONW organ odwoławczy powołał się na art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r., poz. 278 ze zm.; dalej jako: ustawa o płatnościach bezpośrednich), zgodnie z którym wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Zgodnie z ust. 2 termin na składanie wniosków nie podlega przywróceniu. W dalszej kolejności organ wskazał na przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 maja 2017 r. w sprawie przedłużenia terminu do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 968; dalej: "rozporządzenie MRiRW") przedłużono w roku 2017 termin składania wniosków. W myśl § 1 w/w rozporządzenia MRiRW, w 2017 r. wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu składa się w terminie do dnia 31 maja. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się również na art. 13 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. L 181/48 z 20.06.2014 r.) z wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4, złożenie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność na podstawie niniejszego rozporządzenia po ostatecznym terminie złożenia wniosku ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 prowadzi do zmniejszenia o 1 % za każdy dzień roboczy kwot, do których beneficjent byłby uprawniony, gdyby wniosek został złożony w terminie. (...). Jeśli takie opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia. Przywołany art. 13 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. stanowi jednoznacznie, że jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, zaś art. 21 ust. 2 ustawa o płatnościach bezpośrednich nie dopuszcza przywrócenia terminu na złożenie wniosku. Organ odwoławczy wskazał, że w roku 2017 ostatecznym terminem na złożenie wniosku o przyznanie płatności bez zastosowania sankcji terminowych był dzień 31 maja 2017 r., zaś ostatecznym terminem sankcyjnym był dzień 25 czerwca 2017 r. (31 maja 2017 + 25 dni kalendarzowych). Jednocześnie wyjaśnił, iż ostatni dzień składania wniosków, tj. 25 czerwca 2017 r., przypadał na dzień ustawowo wolny od pracy (niedziela), w więc ostatecznym terminem na składanie wniosków w 2017 r. był dzień 26 czerwca 2017 r. Dyrektor ARiMR podniósł, że uznanie wniosku, który wpłynął do organu I instancji w dniu 11 października 2017 r. jako złożonego w terminie 31 maja 2017 r. spowodowałoby w praktyce jedynie domniemanie jakie było rzeczywiste żądanie strony zawarte w jego treści, a ponadto uznanie, że zawartość spornej przesyłki była zgodna z obecną deklaracją strony. Skoro bowiem przesyłkę (zawierająca zgodnie ze wskazaniem strony wniosek) uznano za zaginioną, co potwierdziła Poczta Polska S.A. w decyzji z dnia [...] września 2017 r., to organ I instancji nie zna treści wniosku, który miałby być złożony w dniu 31 maja 2017 r. i w związku z tym nie ma żadnych podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W skardze do sądu administracyjnego na powołaną wyżej decyzję skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Skarżąca zarzuciła postanowieniu naruszenie: - art. 6 k.p.a., poprzez orzeczenie z naruszeniem prawa, to jest art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. poprzez pominięcie oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu do podstawowego zarzutu odwołania. W rezultacie skarżąca w istocie nie wie i wiedzieć nie może dlaczego organ orzekł jak orzekł; - art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności, czyli pominięcie w orzekaniu treści przepisu art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.; - art. 7a § 1 k.p.a. Z uwagi na naruszenie przy orzekaniu treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a., to jest nie wyjaśnienie przyczyn pominięcia w istocie jedynego zarzutu skargi skarżąca może tylko domniemywać, że w ocenie organu treść przepisu art. 57 § 5 pkt 2 nie była dla niego dostatecznie jasna. Jednakże zgodnie z przepisem art. 7a § 1 k.p.a. organ powinien wszelkie wątpliwości interpretować na korzyść skarżącej czego nie uczynił; - art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego pominięcie. Przepis ten nakazuje organom administracji prowadzić postępowanie w ten sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do Państwa. Nie powinno budzić wątpliwości, że nie odpowiedzenie w uzasadnieniu na podstawowy zarzut odwołania od postanowienia organu I instancji stanowi naruszenie wyżej wymienionej zasady; - art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. poprzez jego pominięcie. Skarżąca w odwołaniu podnosiła, że organ I instancji wydając postanowienie pominął ów przepis i uznał, że pomimo, iż podanie skarżącej zostało prawidłowo nadane w placówce poczty polskiej, to nie wywołało skutków prawnych w tym przepisie przewidzianych. Skarżąca w odwołaniu podnosiła, że ustawodawca w sposób wyraźny (zgodnie z zasadami podstawowej wykładni językowej) uznawał skutek prawny doręczenia dokumentu nie z jego fizycznym doręczeniem do organu a z jego nadaniem w placówce pocztowej wyznaczonego operatora. W ten sposób ustawodawca kreował pewną fikcję prawną funkcjonującą w prawie polskim od początku jego istnienia. Nie powinno być wątpliwie, że gdyby ustawodawca chciał łączyć skutek prawny doręczenia dokumentu z jego fizycznym doręczeniem, to w sposób wyraźny i jednoznaczny by to uczynił; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w ogóle w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dlaczego organ w ogóle nie odniósł się do meritum odwołania skarżącej od postanowienia organu I instancji; - art. 4 pkt 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej z dnia 20 czerwca 2014 roku nr L 181/48 poprzez pominięcie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...]Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi jako całkowicie bezzasadnej, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organom nie można bowiem zarzucić naruszenia prawa procesowego. Brak też podstaw do przyjęcie naruszenia przepisów prawa materialnego, czy to poprzez niewłaściwą wykładnię, czy też nieprawidłowe ich zastosowanie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 22 ustawy EFRROW, pomoc jest przyznawana na wniosek rolnika. Wniosek o przyznanie płatności ONW składa się do kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w formie pisemnej, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności - bezpośrednich w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, co wynika z § 5 ust. 2 rozporządzenia ONW. A zatem do terminów składania wniosków, zmian do wniosków w przypadku płatności ONW zastosowanie w rozpoznawanej sprawie miały przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. oraz przepisy rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014, o czym mowa poniżej. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawa o płatnościach bezpośrednich, wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Stosownie do rozporządzenia MRiRW z dnia 17 maja 2017 r. w sprawie przedłużenia terminu do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 968). W myśl § 1 w/w rozporządzenia MRiRW, w 2017 r. wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu składa się w terminie do dnia 31 maja. Według art. 21 ust. 2 ustawa o płatnościach bezpośrednich, termin, o którym mowa w ust. 1, nie podlega przywróceniu. Termin ten ma zatem charakter materialny. Skutkiem upływu terminu materialnego jest wygaśnięcie prawa podmiotowego lub niemożność jego realizacji. Termin taki ogranicza w czasie możliwość dochodzenia (lub innej realizacji) prawa podmiotowego. Jak wskazuje się w doktrynie "uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu", (vide: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 9 wydanie, wyd. C.H. Beck, str. 336). Z tego względu materialny charakter terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności powoduje, że jego upływ skutkuje wygaśnięciem bądź niemożnością dochodzenia przed organem administracji roszczenia o przyznanie płatności. Terminy materialne nie podlegają przywróceniu na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Przywróceniu mogą podlegać jedynie - w przypadku ich uchybienia - terminy procesowe. W art. 13 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz.UE.L 181, str. 48 z 2014 r.), określono konsekwencje dla rolnika w przypadku złożenia wniosku po terminie. Mianowicie z wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4, złożenie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność na podstawie niniejszego rozporządzenia, po ostatecznym terminie złożenia wniosku ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, prowadzi do zmniejszenia o 1% za każdy dzień roboczy kwot, do których beneficjent byłby uprawniony, gdyby wniosek został złożony w terminie. Jeśli zaś takie opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia. Ostatecznym terminem na złożenie wniosku o przyznanie płatności w roku 2017 pozostawał zatem dzień 26 czerwca 2017 r. Jeżeli zatem takie opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przydziela się żadnych uprawnień do płatności ani, w stosownych przypadkach, nie zwiększa się wartości jego uprawnień do płatności. Odnosząc powyższe uwagi do badanej sprawy należy stwierdzić, że skarżąca składając wniosek w dniu 11 października 2017 r. przekroczyła maksymalny termin, pozwalający na złożenie "opóźnionego" wniosku, co oznacza w świetle art. 13 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 640/2014, że jej wniosek jest niedopuszczalny. W ocenie Sądu, w zaistniałej sytuacji organ prawidłowo zastosował art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Niewątpliwie przyczyną uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w rozumieniu przytoczonego przepisu jest upływ terminu, w którym jednostka może domagać się przyznania uprawnienia (por. cytowany wyrok NSA z 29 stycznia 2015 r. i powołaną tam literaturę). Nie ma możliwości merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej, skoro w myśl regulacji unijnych, jako spóźniony jest on niedopuszczalny. Zasadne w tej sytuacji było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Powołane w skardze argumenty skarżącej nie mogą wpłynąć na inną ocenę legalności zaskarżonego postanowienia. Osoba, która ubiega się o płatności musi dołożyć szczególnej dbałości jeśli chodzi o prowadzenie swoich spraw, ryzykuje bowiem utratę uprawnień. Nie ma żadnego przepisu, który pozwoliłby na nie uwzględnienie skutków zbyt późnego złożenia wniosku ze względu na wpływ utraty prawa do płatności na sytuację finansowa gospodarstwa rolnego. Mając powyższe na uwadze sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).