VIII SA/Wa 70/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Krawczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Powiatu w Z. z dnia 29 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych Rady Powiatu w Z. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator Rejonowy w Z. wniósł skargę na Uchwałę Nr [...] Rady Powiatu w Z. z dnia 29 listopada 2021 r. w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych Rady Powiatu w Z., podjętą na podstawie art. 21 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920, ze. zm., dalej: ustawa o samorządzie powiatowym lub usp) i art. 18 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1834) oraz § 3 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu (Dz. U. poz. 1975). W uchwale tej w postanowiono, że: § 2. Podstawą ustalenia wysokości diety radnego jest kwota bazowa określana w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1658)." § 3. 1. Wysokość miesięcznej diety radnego w zależności od pełnionej funkcji w Radzie Powiatu w Z. stanowi procentowy udział w 1,68 krotności kwoty bazowej, o której mowa w § 2 niniejszej uchwały i wynosi: 1) dla Przewodniczącego Rady Powiatu w Z. - 99%; 2) dla Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu w Z. - 80%; 3) dla nieetatowego członka Zarządu Powiatu w Z. - 95%; 4) dla Przewodniczącego Komisji - 65%; 5) dla radnego nie pełniącego funkcji - 55%, z zastrzeżeniem, że diety zaokrągla się w dół do pełnego złotego. 2. Radnemu w przypadku, gdy pełniłby kilka funkcji wskazanych w ust. 1 przysługuje jedna dieta o najwyższej wysokości. § 4. 1. Diety o których mowa w § 3 ust. 1 wypłacane są miesięcznie, z zastrzeżeniem ust. 2-4. 2. Podstawę do naliczenia diety w danym miesiącu stanowi udział radnego, bez względu na pełnioną funkcję, w sesjach Rady Powiatu, posiedzeniach Zarządu Powiatu lub Komisji Rady Powiatu, potwierdzony własnoręcznym podpisem na liście obecności. 3. Wysokość miesięcznej diety, o której mowa w § 3 ust. 1 ulega proporcjonalnemu obniżeniu za każdą nieobecność radnego na sesji rady, bądź posiedzeniu komisji, a w przypadku nieetatowego członka Zarządu Powiatu także na posiedzeniu zarządu. 4. Dieta nie przysługuje, jeśli w danym miesiącu kalendarzowym radny nie brał udziału w żadnym posiedzeniu sesji, komisji lub zarządu powiatu. § 5. Wypłata diet za dany miesiąc kalendarzowy następuje jednorazowo w terminie do dnia 5 następnego miesiąca na wskazany przez radnego rachunek bankowy. § 6. W przypadku wygaśnięcia mandatu radnego, rozpoczęcia lub zakończenia kadencji organów powiatu, odwołania radnego z pełnionej funkcji, zmiany pełnionej funkcji w trakcie miesiąca kalendarzowego, miesięczny wymiar diety ustala się proporcjonalnie do ilości dni sprawowania mandatu i pełnionej funkcji, przyjmując do obliczenia wysokość diety ilość dni kalendarzowych w miesiącu w którym nastąpiło jedno z wyżej opisanych zdarzeń (dzieląc kwotę przysługującą przez 30 i mnożąc przez ilość dni, za które dieta się należy). Prokurator Rejonowy w Z. wniósł skargę na tę uchwałę. W skardze tej zarzucił naruszenie art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez nie określenie w podjętej uchwale zasad ustalania diety radnego w formie ryczałtu uwzględniających wszystkie pełnione przez niego funkcje, a nie tylko te związane z uczestniczeniem w posiedzeniach rady powiatu czy komisji rady powiatu oraz mechanizmu potrąceń z tak ustalonej diety adekwatnych do zmniejszonej aktywności radnego. Podnosząc ten zarzut wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Uzasadniając skargę podniósł, że zgodnie z art. 21 ust. 4 ustawy samorządzie powiatowym, rada powiatu ustala zasady przyznawania diet radnemu i określa ich wysokość. Ograniczenia w kształtowaniu tych zasad wynikają z art. 21 ust. 4a, 21 ust. 5 powołanej ustawy. Ta delegacja ustawowa nie wyklucza ustalenia diety w formie ryczałtu. Jednak mając jednak na uwadze rekompensacyjny charakter diety, kształtując w taki sposób jej diety przysługującej radnemu, należy ustalić kompleksowe regulacje uwzględniające wszystkie jego obowiązki, a także regulacje dotyczące nie wykonywania funkcji. Radny realizując swój mandat podejmuje bowiem wiele czynności, które wykraczają zakresowo poza uczestnictwo w posiedzeniach rady, czy komicji jak na przykład udział w spotkaniach z mieszkańcami powiatu oraz ich organizacje, pełnienie cotygodniowych dyżurów przez Przewodniczącego Rady w celu wysłuchania skarg i wniosków mieszkańców, udział we wszelkiego rodzaju uroczystościach lokalnych, komisjach konkursowych, konferencjach, wyjazdach służbowych. Uzależnienie zatem wysokości diety wyłącznie " od obecności, czy też nieobecności radnego odpowiednio na sesjach rady, czy posiedzeniach komisji jest nie tylko niesprawiedliwe, ale i bezpodstawne. Prokurator powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 3602/21. W § 3 i 4 zaskarżonej uchwały Rada Powiatu w Z. ograniczyła się wyłącznie do wskazania wysokości diet i określenia, że ulegają one potrąceniu w razie nieobecności radnego odpowiednio na sesjach Rady i posiedzeniach jej komisji lub posiedzeniach Zarządu Powiatu. Przyjęto tym samym, że diety należą się tylko za udział w wyżej wymienionych posiedzeniach. Nie przewidziano zatem żadnych innych czynności i przejawów aktywności radnego, za które miałaby radnemu przysługiwać dieta i ze względu, na niewykonywanie których mógłby być jej pozbawiony w całości lub w części. Powyższe regulacje jako niekompletne nie realizują prawidłowo upoważnienia normotwórczego zawartego w art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym co stanowi istotne naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, które to naruszenie skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości. Zgodnie z art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym na zasadach ustalonych przez radę powiatu, z zastrzeżeniem ust. 5, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Rada powiatu przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Jak stanowi art. 21 ust. 5 tej ustawy, wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 2,4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 2692). W zakresie zadań własnych, a do takich należy zaliczyć samodzielność organizacyjną jednostek samorządu powiatowego, w zakresie ustalania wysokości diet radnych, jedynym kryterium nadzoru jest legalność. Rada powiatu ma możliwość kreowania własnych zasad ustalania (różnicowania) wysokości przysługujących radnym diet (z uwzględnieniem funkcji wypełnianych przez radnego) oraz zwrotu kosztów podróży służbowych, w granicach wynikających z art. 21 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym. Zasady określone przez radę powiatu muszą jednak uwzględniać rekompensacyjny charakter tego ekwiwalentu, tj. koszty poniesione w związku z wykonywaniem funkcji i zadań powierzonych radnemu oraz ewentualnych utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskał w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Systemowo dieta radnego została ukształtowana w taki sposób, że nie stanowi ona wynagrodzenia za pracę, albowiem radny pełni funkcję społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z gminą (miastem), ani też nawiązaniem z nią umowy cywilnoprawnej. Dieta ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy), jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Nie może więc być także traktowana w kategorii przywileju. Jej celem jest zabezpieczenie prawidłowego i efektywnego wykonywania mandatu radnego. W wyroku z 26 czerwca 2014 r. sygn. II OSK 406/14 (LEX nr 1519403) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Podobnie takiego charakteru pozbawiony jest zwrot poniesionych przez radnego kosztów podróży służbowych. Nie budzi przy tym wątpliwości, że możliwe jest różnicowanie wysokości diet w zależności od funkcji pełnionych przez radnego. Zatem przez dietę, o której mowa w art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym należy rozumieć wyrównywanie wydatków i strat spowodowanych pełnieniem wskazanej funkcji, a nie wynagrodzenie z tytułu samego faktu bycia radnym. Przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nie regulują wprost za co radnemu przysługuje dieta, lecz uwzględniając jej rekompensacyjny charakter, ustalane przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasady powinny być powiązane z aktywnością lub brakiem aktywności radnego w wykonywaniu przez niego tej funkcji. Wymóg skorelowania zasad przyznawania diety radnemu z jego aktywnością mandatową nie wyklucza możliwości ustalenia diety oraz zwrotu kosztów podróży w formie ryczałtu. W takim układzie zasady ustalania wysokości diety ujętej w punkcie wyjścia obliczeń, jako określona miesięcznie kwota, powinny przewidywać możliwość jej pomniejszenia w razie absencji radnego na posiedzeniach (rady, komisji, itp.) oraz w związku z niewykonywaniem przez niego innych obowiązków. Każdy ryczałt ze swej istoty, pomimo że stanowi pewną generalizację, powinien stanowić odzwierciedlenie rzeczywiście poniesionych wydatków, względnie rzeczywiście nieosiągniętego dochodu, które ma kompensować. Konsekwentnie, jeżeli zachodzą okoliczności uzasadniające ocenę, że nie doszło do ekspensu lub nie doszło do utraty dochodu, zasady, wedle których ustala się przyznawanie ryczałtu, powinny przewidywać instrumenty pozwalające na zredukowanie jego wysokości, przywracając mu walor realnego ekwiwalentu. Niedopuszczalna jest sytuacja, gdy radny otrzymuje miesięcznie zryczałtowaną dietę, pomimo tego, że nie wykonuje swoich obowiązków. Brak jasnych i kompletnych zasad dotyczących ustalenia wysokości diet sprawia, że ustalona w stałej kwocie dieta w formie ryczałtu miesięcznego traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji, co jest zaprzeczeniem idei zapewnienia wyrównania finansowego odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu. Podejmując uchwałę należy ustalić kompleksowe regulacje pozwalające na uwzględnienie w zakresie wysokości diety przysługującej radnemu wszystkich jego obowiązków, a także regulacji dotyczących niewykonywania funkcji przez przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady, a także pozostałych radnych. Sąd podziela pogląd, że radny realizując swój mandat podejmuje wiele czynności wykraczających zakresowo poza uczestnictwo w posiedzeniach rady, czy komisji. Stanowisko to nie znalazło jednak odzwierciedlenia w treści zaskarżonej uchwały. Analogicznie skonstruowano normatywne podstawy potrącenia diety, ograniczając je wyłącznie do nieobecności na posiedzeniach Rady i jej komisji.. Uzależnienie wysokości diety wyłącznie od obecności, czy też nieobecności radnego odpowiednio na sesjach rady, czy posiedzeniach komisji jest nie tylko niesprawiedliwe, ale i bezpodstawne (por. wyrok NSA z 10 lutego 2022 r., sygn. III OSK 3602/21, LEX nr 3360874). Co do zasady dopuszczalne jest, jak już powyżej wskazano, przyznanie radnemu diety w formie ryczałtu, jednak z treści uchwały muszą wynikać przejrzyste reguły jej potrącania, w sytuacji gdy mandat nie jest realizowany. W świetle przedmiotowej uchwały może bowiem zaistnieć sytuacja, gdy radny wykazuje istotną i czasochłonną aktywność w wykonywaniu swojej funkcji, w a tym samym miesiącu nie bierze udziału w posiedzeniach rady komisji, co pozbawiałoby go w sposób nieuzasadniony diet. Prawidłowa realizacja upoważnienia normotwórczego zawartego w art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym wymaga od rady powiatu stworzenia takich zasad ustalania diety radnego, które przy kształtowaniu wysokości tej diety w sposób ryczałtowy, będą uwzględniać wszystkie pełnione przez niego funkcje, a nie tylko te związane z uczestnictwem w posiedzeniach rady gminy, czy komisji rady gminy. Obowiązkowy mechanizm potrąceń z tak ustalonej diety musi z kolei przewidywać redukcję kwoty ryczałtu adekwatnie do zmniejszenia aktywności radnego w danym miesiącu, aż do pozbawienia diety w całości, gdy radny w danym miesiącu nie przejawia żadnej aktywności. Powinien zatem obejmować zarówno nieobecność w posiedzeniach rady gminy i posiedzeniach komisji rady gminy, jak i brak aktywności w pozostałej sferze działalności mandatowej, będącej podstawą przyznania diety. Ostatecznie więc, jeżeli radny w danym miesiącu nie podejmuje żadnej aktywności mandatowej (przykładowo wskutek choroby), dieta nie będzie mu przysługiwać. Założenie odmienne, pozwalające na przyznanie swego rodzaju "diety minimalnej", stanowiłoby zaprzeczenie jej rekompensacyjnego charakteru (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2023 r. sygn. III OSK 2472/21, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych rozważań wynika, że zaskarżona uchwała w zasadniczym swym zakresie określonym w § 3 ust. 1 w zw. z § 4 w sposób istotny narusza prawo, zatem zasadne jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Uchwała jest też wadliwa w § 9 stanowiąc, że ma zastosowanie do diet należnych od dnia 1 listopada 2021 r., a więc działa z mocą wsteczną. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.