VIII SA/Wa 701/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Cezary Kosterna /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę. 1.1. Przedmiotem skargi wniesionej przez A. M. (dalej: "skarżący") jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor ARiMR" lub "organ odwoławczy") nr [...] z [...] czerwca 2012 utrzymująca w mocy po rozpoznaniu odwołania decyzję Nr [...] z [...] lipca 2012 r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: "Kierownik ARiMR" lub "organ I instancji") w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatności ONW). 1.2. Skarżący złożył [...] maja 2010 r. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i o przyznania pomocy z tytułu gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, deklarując grunty rolne o łącznej powierzchni użytków rolnych [...] ha do płatności jednolitej (w tym [...] trwałe użytki zielone – TUZ), [...] ha do uzupełniającej płatności podstawowej i [...] ha do płatności z tytułu gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). W dniu [...] lipca 2010 r. skarżący złożył dodatkowo wniosek o przyznanie dodatkowej płatności z tytułu uprawy owoców miękkich- malin (płatność OM) na powierzchni [...] ha na działkach nr [...][...]. Organ I instancji wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień dotyczących ustalenia faktycznego okresu posiadania oraz faktycznego użytkowania gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku, a także do przedstawienia oświadczenia współposiadaczy o wyrażeniu zgody na ubieganie się o przyznanie płatności przez rolnika wnioskującego o płatność co do działek o numerach: [...][...][...][...][...], należących do wspólnoty gruntowej G. G.. W odpowiedzi na to skarżący przedstawił umowę dzierżawy z [...] grudnia 2009 r. zawartą z zarządem wspólnoty gruntowej. Umowa ta wskazywała jako przedmiot dzierżawy wymienione działki, a określenie praw i obowiązków stron sprowadzało się do stwierdzenia, że dzierżawca będzie korzystał z przedmiotu dzierżawy zgodnie z jego przeznaczeniem, a w ramach czynszu będzie przekazywał pobrane środki finansowe na konto Spółki gruntowej G.-G.. Organ I instancji w toku postępowania przesłuchał świadków – mieszkańców wsi, członków wspólnoty. Na podstawie ich zeznań ustalił, że na przedmiotowych działkach znajdują się pastwiska i łąki trwałe, na których poza wypasaniem krów i koni, nie są prowadzone żadne inne prace polowe ani zabiegi agrotechniczne. Wypasu zwierząt dokonywali w 2010 r. mieszkańcy wsi, w tym również skarżący. Organ uznał w tej sytuacji, że przedmiotowe działki były przedmiotem współposiadania przez skarżącego i innych członków wspólnoty gruntowej. W tej sytuacji zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64 poz. 427 ze zmianami dalej: "ustawa w.r.o.w.") w związku z § 3 ust. 1 , 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40 poz. 329 – dalej: "rozporządzenie ONW") przyznano skarżącemu płatność ONW na rok 2010 w wysokości [...] zł uznając powierzchnię uprawniona do przyznania tej płatności 3,87 ha. CO do gruntów wspólnoty wiejskiej organ wskazał, że skarżący ubiegając się o dopłaty powinien zgodnie z art. 18 ust. 3 ustawy w.r.o.w. przedstawić zgodę współposiadaczy na uzyskanie przezeń dopłat. Ponieważ zgody takiej nie przedstawił, to działki należące do wspólnoty zostały wykluczone z powierzchni deklarowanej kwalifikowanej do przyznania dopłat. 1.3. Decyzja ta na skutek odwołania skarżącego została uchylona przez Dyrektora ARiMR decyzją z [...] października 2011 r. ze względu na niedostateczne rozważenie przez organ I instancji, w czym przejawiało się władztwo skarżącego nad zgłoszonymi do dopłat gruntami, jakich dokonywano na nich z uwzględnieniem przepisów ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 1963 Nr 28 poz. 169). 1.4. Kierownik ARiMR ponownie rozpoznając sprawę powtórzył postępowanie dowodowe, w szczególności ponownie przesłuchano świadków. Świadkom okazywano mapy spornych gruntów. Dołączono do materiału dowodowego protokoły przesłuchań świadków co do użytkowania spornych działek w 2009 r. Z zeznań tych wyciągnięto wnioski, że nieprzerwanie od 2003 r. mieszkańcy wsi G. nadal wypasali tam swoje zwierzęta gospodarskie. Nie udało się uzyskać z urzędu gminy informacji o wszystkich członkach wspólnoty gruntowej. W wyniku tego postępowania Kierownik ARiMR ponownie ustalił, że na przedmiotowych działkach znajdują się pastwiska i łąki trwałe, na których poza wypasaniem krów i koni, nie są prowadzone żadne inne prace polowe ani zabiegi agrotechniczne. Wypasu zwierząt dokonywali w 2010 r. mieszkańcy wsi, w tym również skarżący. Kierownik ARiMR uznał, że na podstawie umowy dzierżawy skarżący posiadał prawo do użytkowania przedmiotowych gruntów rolnych wspólnoty. Jednak nie było to władztwo faktyczne rozumiane jako stan trwały, ani posiadanie wyłączne. Organ uznał w tej sytuacji, że zakwestionowane działki były przedmiotem współposiadania przez skarżącego i innych członków wspólnoty gruntowej. W tej sytuacji do dopłat z tytułu ONW zakwalifikowano [...] ha. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano przepisy art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy w.r.o.w. , § 3 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia ONW, art. 16 ust. 1 i art. 24 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006, str. 74), art. 57 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. Urz. UE L 316/65 z 2.12.2009 r.). 2. Skarżący reprezentowany przez radcę prawnego wniósł odwołanie do Dyrektora ARiMR. W odwołaniu zarzucił naruszenie art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.") przez zaniechanie właściwego uzasadnienia decyzji, z którego wynikałyby fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody na których się oparł, oraz przyczyny dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz sporządzenie uzasadnienia nieczytelnego i niejasnego dla strony. Ponadto zarzucono naruszenia art. 7 ust. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez błędne przyjęcie, że nieruchomość była przedmiotem współposiadania, gdy osoby uznane za współposiadaczy nie są nimi, a tylko sporadycznie wypasają bydło na nieruchomości skarżącego i za jego zgodą. Postawiono też zarzut naruszenia art. 7, 8 i 9 K.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania skarżącego o przysługujących mu uprawnieniach i obowiązkach strony oraz konieczności uzyskania zgody innych osób na wypłatę płatności, a także naruszenia art. 108 K.p.a. poprzez zaniechanie wskazania, kto konkretnie został uznany przez organ za współposiadacza. 3. Dyrektor ARiMR rozpoznając odwołanie nie dopatrzył się naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 107 § 3 ani art. 108 K.p.a. w stopniu naruszającym prawa strony uznając, że Kierownik ARiMR jasno wskazał przesłanki, jakimi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia, omówił materiał dowodowy w sprawie wskazując wypływające z niego wnioski. Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia art. 7, 8 i 9 K.p.a organ odwoławczy wskazał, że po wezwaniu skarżącego do przedstawienia zgody współposiadaczy na ubieganie się o płatności stawiła się jego pełnomocnik, nie sposób wiec przyjąć, że skarżący nie zapoznał się z treścią tego wezwania. Pełnomocnik mając świadomość przedstawienia zgody współposiadaczy przedstawiła jedynie umowę dzierżawy. Organ wskazał też na treść instrukcji wypełnienia wniosku o przyznanie płatności, gdzie wyraźnie pouczono o obowiązku złożenia zgody współposiadacza, a przygotowanie wniosku o płatność zgodnie z instrukcją jego wypełnienia należy do zwykłej staranności, jaka powinna dołożyć każda osoba przy prowadzeniu własnych spraw. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania przy ustalaniu stanu faktycznego, Dyrektor ARiMR wskazał na mające zastosowanie w sprawie płatności ONW przepisy art. 21, a w szczególności art. 21 ust. 3 ustawy w.r.o.w., zgodnie z którymi ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne, a strony uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody i dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy. Podtrzymał stanowisko organu I instancji. Wskazał, że skarżący w toku przesłuchania nie był w stanie wskazać, jaki obszar użytkował z wyłączeniem innych osób. Nie wskazał też poza własnymi oświadczeniami żadnych dowodów na to, że poza wypasaniem zwierząt na przedmiotowych działkach były prowadzone jakiekolwiek inne prace. Dyrektor ARiMR dokonał własnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wyprowadzając wnioski takie same jak organ I instancji, to jest że twierdzenia o tym, iż inne osoby dokonywały wypasu w sposób sporadyczny i przemijający stoi w sprzeczności z zeznaniami świadków. Organ wskazał też, że zgoda współposiadaczy wymagana zgodnie a art. 18 ust. 2 ustawy w.r.o.w. nie została przedstawiona do chwili wydania decyzji przez organ odwoławczy, a zgody takiej nie można wyprowadzić ani z treści umowy dzierżawy, która o tym nie wspomina, ani z treści samego stosunku dzierżawy, do którego istoty nie należy ubieganie się o płatności w ramach programów pomocowych. Organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie w sprawie V SA/Wa 2501/10. 4. Skarżący wniósł w terminie skargę na decyzję Dyrektora ARiMR do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze tej, podobnie jak w odwołaniu, zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że działki wspólnoty znajdowały się w posiadaniu zarówno skarżącego jak i w posiadaniu wspólnoty, a tym samym naruszenie art. 7 ust. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Ponadto zarzucił naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie wskazanie, kto konkretnie został uznany za współposiadacza oraz nieprecyzyjne uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie wskazanie, czym organ się kierował wydając decyzję, na jakich dowodach się oparł, oraz przyczyn, dla których innym dowodom nie dał wiary. Zarzucił błędne rozumienia posiadania przez organ, stojące w sprzeczności z treścią umowy dzierżawy. Argumentował, że sporadyczne wypasanie zwierząt przez inne osoby, nie było działalnością rolniczą w celu utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej, i nie stanowiło o tym, że skarżący nie był wyłącznym posiadaczem uprawnionym do płatności. Podniósł, że wszystkie osoby wezwane na rozprawę wyraziły zgodę na przyznanie płatności na rzecz skarżącego, a organ nie wskazał precyzyjnie, kto nie wyraził takiej zgody. Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów procesu 5. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że skarżący nie określił, jaki obszar spornych gruntów posiadał z wyłączeniem innych osób. Nie wykazał też, by wykonywał poza wypasaniem innych czynności zmierzających do utrzymania pastwisk zgodnie z normami. Nie przedstawił też zgody współposiadaczy na ubieganie się przez niego o pomoc. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 6. Spór w sprawie niniejszej sprowadza się w istocie do tego, czy organ prawidłowo ustalił stan faktyczny: w zakresie posiadania przez skarżącego nieruchomości należących do wspólnoty gruntowej, uprawniającego go do płatności, to jest w szczególności czy inne osoby wypasające zwierzęta na tych gruntach mogły być uznane za współposiadaczy, oraz czy można uznać, że w przypadku uznania tych innych osób za współposiadaczy, skarżący miał ich zgodę na wystąpienie o płatności zgodnie w rozumieniu art. 7 ust. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Organy trafnie zauważyły, że podstawą materialnoprawną przyznania płatności ONW są przepisy ustawy w.r.o.w. i rozporządzenia ONW oraz wskazane tam przepisy prawa unijnego. Zgodnie z tymi przepisami, w szczególności art. 18 ustawy w.r.o.w., w przypadku współposiadania, płatności przysługują temu ze współposiadaczy, na którego pozostali współposiadacze wyrażą zgodę. Trafnie też organy wywiodły, że zgodnie z art. 21 ustawy w.r.o.w. strona zobowiązana jest przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Należy przy tym zauważyć, że przepisy art. 21 ust. 2 tej ustawy wskazują na pewne odstępstwa od zasad postępowania administracyjnego, zgodnie z którymi organ udziela niezbędnych pouczeń i zapewnia stronom czynny udział w postępowaniu na ich żądanie. Organ I instancji zobowiązał skarżącego do złożenia wyjaśnień co do faktycznego okresu posiadania i użytkowania gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku i przedstawienia oświadczeń współposiadaczy o wyrażeniu zgody na ubieganie się przez skarżącego o płatności OB i ONW dla działek należących do wspólnoty. Skarżący przedstawił umowę dzierżawy zawartą [...] grudnia 2009 r., której treść sprowadzała się tylko do lakonicznych stwierdzeń o przekazaniu gruntów do korzystania zgodnie z przeznaczeniem i zobowiązania go do przekazywania w ramach czynszu pobranych środków finansowych na konto spółki. Przesłuchani świadkowie dwukrotnie stwierdzali, że na spornych działkach od 2003 r. wypasali zwierzęta mieszkańcy wsi – udziałowcy wspólnoty, tak jak w latach poprzednich od 2003 r., nie potwierdzali, by były wykonywane oprócz wypasania inne czynności w zakresie uprawy gruntów. Nie stwierdzali też, by wyrażali zgodę na wystąpienie o płatności przez skarżącego. Sąd zauważa w tym miejscu, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, zgody takie odnośnie płatności za rok 2010 nie były wyrażane, a w istocie dotyczyły one roku 2009 r., co potwierdzali świadkowie w załączonych do akt administracyjnych sprawy niniejszej przesłuchaniach dotyczących płatności za rok 2009. Organ oceniając kwestię posiadania czy też współposiadania spornych nieruchomości mógł opierać się tylko na dowodach wskazanych przez skarżącego i nie miał obowiązku wykazywania własnej inicjatywy dowodowej zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Dowody dotyczące kwestii posiadania, to umowa dzierżawy przedstawiona przez skarżącego i zeznania świadków, w tym dołączone do akt sprawy zeznania dotyczące płatności za 2009 r. Sąd nie dopatrzył się w ocenie tych dowodów naruszenia przez organy określonego w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Lakoniczna umowa nazwana umową dzierżawy nasuwa wiele wątpliwości co do swej treści i nie pozwala na wyciągniecie wniosku, że stanowi o oddaniu skarżącemu w wyłączne posiadanie działek nr [...][...][...][...][...]. W § 2 tej umowy brak jest wskazania powierzchni, której umowa dotyczy. Zawarte w § 3 sformułowanie: "dzierżawca będzie korzystał z przedmiotu dzierżawy zgodnie z jego przeznaczeniem" również nie pozwala na wyciągniecie wniosku, że prawa do takiego "korzystania" pozbawieni są inni członkowie wspólnoty. Wobec braku jednoznaczności tej umowy zasadne było przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków. Wszyscy przesłuchani świadkowie konsekwentnie stwierdzali, że mieszkańcy wsi od 2003 r. korzystali na tych samych zasadach ze spornych gruntów wypasając tam zwierzęta. Nie wskazywali na żadne okoliczności, które mogłyby wskazywać na to, że czynili to sporadycznie, za zgodą skarżącego, który byłby uważany jako wyłączny posiadacz tych gruntów. Sam skarżący nie wskazywał też żadnych dowodów na to, że inne osoby korzystające ze spornych nieruchomości czyniły to za jego zgoda. W tym stanie rzeczy uprawniona była ocena dowodów dokonana przez organy, że przedmiotowe działki były przedmiotem współposiadania członków wspólnoty. W tej sytuacji trafne było domaganie się przez organ przedstawienia przez skarżącego zgód współposiadaczy, o jakiej mowa w art. 7 ust. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich, których on nie dostarczył. Nie można bowiem za takie zgody uznać tych, które dotyczyły roku 2009 r. i były sygnalizowane w zeznaniach świadków dotyczących płatności za 2009 rok. Ustalenie, że współposiadaczami spornych gruntów były inne osoby niż skarżący i nie wyrażały one zgody na wystąpienie przez niego o płatności za 2010 r. było wystarczające dla stwierdzenia braku podstaw do uzyskania płatności co do tych gruntów. Zbędne było ustalanie wszystkich współposiadaczy i dlatego nietrafny jest w tym zakresie zarzut naruszenia art. 107 § 1 K.p.a., jak też inne zarzuty dotyczące naruszenia tego przepisu. Organy obu instancji wystarczająco wskazały na wzięte pod uwagę dowody, które były podstawą dokonania istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych. Analiza tych dowodów (umowy dzierżawy i zeznań świadków) jasno wskazuje na wyciągnięte z nich wnioski. Faktycznie organy niewiele uwagi poświeciły ustosunkowaniu się do zeznań B. M., które stały w pewnej sprzeczności z zeznaniami innych świadków, co należy poczytać za naruszenie przepisów postępowania. Jednak wobec niejednoznaczności i ogólnikowości tych zeznań (wskazywała, że z gruntów korzystały oprócz jej męża – skarżącego również inne osoby, które dokonywały też wykaszania, nie miała wiedzy co do konkretnego obszaru, na których miał wykonywać prace rolne skarżący), zdaniem sądu to uchybienie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami, dalej: "p.p.s.a.") Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie dopatrzył się też innych naruszeń prawa materialnego mających wpływa na wynik sprawy, ani też naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie stwierdził też naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ani okoliczności powodujących stwierdzenie nieważności objętych kontrolą decyzji. Biorąc to wszystko pod uwagę, na podstawie art. 151 p.p.s.a. był zobowiązany orzec jak w sentencji.