VIII SA/Wa 701/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: Kpa) po rozpoznaniu pisma S. M. z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R. przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej R. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] ustalającą odpłatność S. M. za pobyt babki – G. B. w Domu Pomocy Społecznej [...] w R. (dalej: DPS) w okresie od [...] stycznia 2010 r. do [...] maja 2010 r. w wysokości [...] zł. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 i art. 104 ust. 3 w związku z art. 8, art. 10 ust. 4, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 60, art. 62 ust. 2, art. 63, art. 106 ust. 3b, art. 110 ust. 7-8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej u.p.s.) ustalił S M . odpłatność za pobyt baki w DPS w wysokości i za okres jak wyżej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż G B decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. została skierowana do DPS w R., a decyzją z dnia [...] września 2004 r. została umieszczona w tej placówce. Organ podał jednocześnie wysokość kwot średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w tej placówce w okresie od kwietnia 2009 r. do lutego 2010 r. – [...] zł, zaś w okresie od marca 2010 r. do nadal – [...] zł, a także wysokości opłat, jakie wnosiła G B . Przywołując treść art. 61 ust. 1 u.p.s., organ wskazał, iż w okresie od [...] stycznia 2010 r. do [...] maja 2010 r. do ponoszenia odpłatności za pobyt pensjonariuszki kwalifikowały się wyłącznie jej wnuki tj. J. B. i S. M., przy czym J. B. został częściowo zwolniony z ponoszenia odpłatności, do kwoty [...] zł miesięcznie. Natomiast w stosunku do S. M. organ, przedstawiając w tabeli matematyczny sposób wyliczenia opłaty, ustalił jej wysokości za wymieniony okres na kwotę [...] zł. W terminie otwartym do wniesienia odwołania od powyższej decyzji S. M. wniosła do organu I instancji pismo, w którym wskazała, że po zapoznaniu się z treścią decyzji, stwierdza że nie podoła nałożonemu obowiązkowi ponoszenia opłaty i wnosi o całkowite zwolnienie z niej. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uznając pismo S. M. za odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. ustalającej powyższą odpłatność utrzymało tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił szczegółowo sytuację rodzinną i finansową skarżącej wskazując na wysokość jej dochodów za okres od [...] stycznia 2010 r. do [...] maja 2010 r. Wyjaśnił, że kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi [...] zł ([...] zł x 300% = [...]zł). Na podstawie ustalonych dochodów oraz kryterium dochodowego określonego w art. 61 ust. 2 u.p.s. organ odwoławczy stwierdził, że dochód skarżącej za wymieniony okres był wyższy niż 300% kryterium dochodowego, a nadwyżka tego dochodu nie była niższa niż 300% tego kryterium. Wyjaśnił, że kwoty obciążające skarżącą z tytułu odpłatności za pobyt babki w DPS stanowią różnicę pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania w tej placówce, a kwotami ponoszonymi przez G. B. oraz inne osoby zobowiązane i kwalifikujące się do ponoszenia odpłatności. W konsekwencji kwoty jakie skarżąca winna ponieść z tego tytułu stanową różnicę pomiędzy jej miesięcznymi dochodami, a kwotą stanowiącą 300% kryterium dochodowego, przy czym stosownie do art. 103 ust. 2 u.p.s. kwoty te nie powinny być zwiększone w przypadku gdy jedna z osób jest zwolniona z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64 ustawy, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Ewentualną różnicę do pełnego kosztu utrzymania, przy braku innych osób zobowiązanych i jednocześnie kwalifikujących się do ponoszenia odpłatności, pokrywa Gmina Miasta R.. Zdaniem organu odwoławczego dokonane przez organ I instancji wyliczenia opłaty dla skarżącej uwzględniają opłatę jaką J. B. ponosił za pobyt babki w domu pomocy społecznej oraz kwoty częściowego zwolnienia z tej opłaty. W okresie o [...] stycznia 2010 r. do [...] maja 2010 r. G. B. wnosiła opłatę w wysokości [...] zł za styczeń, luty i marzec 2010 r. i [...] zł za kwiecień i maj 2010 r., co stanowiło 70% jej dochodu. Różnica pomiędzy tymi kwotami, wynosząca odpowiednio [...] zł, [...] zł i [...] zł stanowią kwoty jaką winny uiścić osoby zobowiązane i kwalifikujące się do partycypacji w kosztach utrzymania wyżej wymienionej w DPS. Odejmując od dochodu skarżącej kwotę kryterium dochodowego, wynoszącego [...] zł, różnica w poszczególnych miesiącach tego okresu wynosząca: w styczniu 2010 r. – [...] zł, w lutym 2010 r. – [...] zł, w marcu 2010 r. – [...] zł, w kwietniu i maju 2010 r. – [...] zł, stanowi kwoty, jakie skarżąca może przeznaczyć na pokrycie kosztów utrzymania babki w DPS. Jednakże organ odwoławczy podkreślił, że w omawianym okresie, do ponoszenia odpłatności za pobyt babki w domu pomocy społecznej kwalifikował się również J. B., który ponosił opłatę w wysokości [...] zł miesięcznie i jednocześnie zwolniony był z tej opłaty. Kwota zwolnienia wynosiła [...] zł w styczniu 2010 r., [...] zł w lutym 2010 r., [...] zł w marcu 2010 r., [...] zł w kwietniu 2010 r. i [...] zł w maju 2010 r. Odejmując zatem od kwoty [...] zł, kwotę odpłatności i kwotę zwolnienia z opłaty J. B., a następnie porównując różnicę z nadwyżką dochodu skarżącej opłata jaka ją obciąża wynosi [...] zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję S. M. zakwestionowała fakt ustalenia dla niej opłaty za pobyt babki w DPS po upływie trzech lat od umieszczenia jej w placówce. Podniosła również, że niezrozumiałe dla niej jest wydanie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy decyzją z dnia [...] marca 2013 r. organ I instancji zwolnił ją częściowo z odpłatności za okres od [...] czerwca 2010 r. do [...] grudnia 2011 r. ustalonej decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na błędne zakwalifikowanie pisma skarżącej z dnia [...] stycznia 2013 r. jako odwołania od decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, jednakże nie z przyczyn w niej podniesionych, lecz ze względu na wadę jaką dotknięta została zaskarżona decyzja organu odwoławczego, a którą Sąd miał obowiązek uwzględnić z urzędu. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., Nr 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a,), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, iż kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym aktem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa o ile miało lub mogło mieć wpływ na treść wydanego orzeczenia. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Przy czym kontrola zgodności zaskarżonego aktu z prawem nie może być przez sąd administracyjny przeprowadzona dowolnie, lecz musi przebiegać w określonej kolejności, uwzględniającej gradację wad jakimi może być dotknięty akt administracyjny, czy poprzedzające wydanie go postępowanie administracyjne. W pierwszej zatem kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonego aktu i postępowania, które go poprzedziło, z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących jego nieważność. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad powodujących stwierdzenie nieważności aktu czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną. W przypadku bowiem nieważności aktu administracyjnego powinno nastąpić jego stwierdzenie przez wojewódzki sąd administracyjny niezależnie od jakichkolwiek okoliczności (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2006 r. w sprawie I OSK 829/11 baza orzeczeń nsa.gov.pl , a także "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, str. 461). Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa lub w innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w sprawie ustalenia odpłatności S. M. za pobyt babki w DPS. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wydając zaskarżoną decyzję przyjęło, że pismo skarżącej z dnia [...] stycznia 2013 r. (data wpływu do MOPS w R. – [...] stycznia 2013 r.) skierowane do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej jest odwołaniem od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta R. przez Zastępcę Dyrektora MOPS w R. o ustaleniu wymienionej opłaty w wysokości [...] zł. W ocenie Sądu, z wyżej wymienionego pisma skarżącej w żaden sposób nie wynika, że właśnie taka była treść jej żądania. Pismo to skarżąca złożyła wprawdzie w terminie otwartym do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, ale nie wykazywała w nim podstawowej przesłanki odwołania, to jest tego, że jest niezadowolona właśnie z rozstrzygnięcia wydanego we wskazanej dacie. Powoływana się jedynie na okoliczności faktyczne dotyczące zmiany sytuacji materialnej. Uszło uwadze organu odwoławczego, że w piśmie tym zwróciła się z wnioskiem o całkowite zwolnienie z odpłatności ustalonej w związku z pobytem babki w DPS, który to wniosek został rozpoznany przez organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2013 r., w wyniku czego skarżąca została całkowicie zwolniona z tej odpłatności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. przyznało, że pismo skarżącej zostało błędnie zakwalifikowane jako odwołanie. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza porządek prawny regulowany między innymi przepisami Kpa. Nie do pogodzenia z zasadą praworządności jest rozstrzyganie w trybie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa o decyzji organu I instancji nie będącej przedmiotem odwołania. Takie działanie organu odwoławczego ewidentnie narusza powyższy przepis powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 17 września 1990 r. sygn. akt III SA 647/90 (Wspólnota 1991/36/21), że decyzja organu odwoławczego, która w trybie art. 138 § 1 Kpa rozstrzyga o decyzji organu I instancji nie będącej przedmiotem odwołania, jest wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jako przesłankę nieważnościową należało tu wskazać art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, który stanowi, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sąd nie orzekał o zasądzeniu na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania sądowego, ponieważ w niniejszej sprawie nie powstały koszty zastępstwa prawnego w rozumieniu art. 205 § 2 i art. 250 p.p.s.a. (skarżąca nie była przed sądem reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika - adwokata, radcę prawnego) i nie powstały koszty sądowe (skarżąca jest z mocy prawa – art. 239 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).