VIII SA/Wa 702/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi P. M. - wspólnika s. c. "[...]" na pismo Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja Gospodarstw Rolnych" 1) uchyla zaskarżone pismo; 2) stwierdza, że zaskarżone pismo nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącego P. M. - wspólnika s. c. "[...]" kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] kwietnia 2009 r. do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] Oddziału Regionalnego w O. (ARiMR, Agencja), wpłynął złożony na podstawie ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm.; zwana dalej ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), wniosek S. s.c. (spółka) o przyznanie pomocy w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych". Z wniosku wynikało, że wspólnikami spółki cywilnej byli: P. M. oraz "[...]" spółka z o. o. z siedzibą w B. Pismem z [...] lutego 2010 r. ARiMR odmówiła przyznania spółce prawa pomocy we wnioskowanym zakresie. Uzasadniając podała, że z § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007 r. Nr 193, poz. 1397 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem z 2007 r.), wynika, że jeżeli wniosek o przyznanie pomocy został złożony po terminie lub nie został wypełniony we wszystkich wymaganych pozycjach lub nie dołączono do niego co najmniej jednego z dokumentów, których niedołączenie skutkuje nieprzyznaniem pomocy, Agencja nie przyznaje pomocy. Wnioskująca spółka nie dołączyła do wniosku dokumentu tożsamości dla wspólnika, którym jest osoba fizyczna oraz zaświadczenia o nadaniu numeru REGON wraz z odpisem z KRS spółki z o.o. będącej wspólnikiem spółki składającej wniosek, czym naruszyła § 13 ust. 4 rozporządzenia z 2007 r. Skargę na wskazane pismo z [...] lutego 2010 r., poprzedzoną wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, złożył P. M. – wspólnik spółki cywilnej (skarżący). Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu w całości oraz o stwierdzenie uprawnienia do ubiegania się przez wspólników spółki cywilnej o przyznanie pomocy w ramach ww. działania. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył prezentowaną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa argumentację dotyczącą opracowania formularza przez Agencję. Wskazała, iż wydając ww. rozporządzenie z 2007 r. Minister naruszył art. 92 Konstytucji RP. Zgodnie z delegacją ustawową art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, to Minister Rolnictwa był upoważniony do określenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy i szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać wnioski przyznawania pomocy. Tymczasem Minister w § 13 ust. 2 rozporządzenia z 2007 r. przekazał swoje kompetencje delegacyjne w części Agencji, cedując na nią prawo do ustalenia wykazu obowiązkowych załączników na rzecz Agencji, wprowadzając równocześnie w § 14 zasadę, iż niewypełnienie wszystkich pól obowiązkowych i niedołączenie choćby jednego z obowiązkowych załączników przynosi materialnoprawny skutek w postaci odmowy przyznania pomocy. Agencja, zgodnie z zapisem art. 24 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, miała jedynie upoważnienie do technicznego opracowania formularza wniosku. Nie miała ustawowej delegacji do ustalania prawa materialnego, jakim było ustalenie pól obowiązkowych wniosku i jego obowiązkowych załączników. Nie można wzoru formularza opracowanego przez Agencję uznać za akt prawa obowiązującego w myśl art. 87 § 1 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę ARiMR podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosła o oddalenie skargi. Po rozpoznaniu wniesionego środka zaskarżenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Sąd), wyrokiem z 14 października 2010 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 480/10), na pismo ARiMR z [...] lutego 2010 r. nr [...] oddalił skargę. Sąd uznał za bezsporne, że do wniosku o przyznanie płatności nie załączono dokumentu tożsamości dla wspólnika spółki cywilnej, którym jest osoba fizyczna oraz zaświadczenia o nadaniu numeru REGON wraz z odpisem z rejestru przedsiębiorców z KRS spółki z o.o. będącej wspólnikiem spółki cywilnej. Tym samym, Agencja działając na podstawie § 14 ust. 1 rozporządzenia z 2007 r. miała prawo odmówić przyznania pomocy. Z uwagi zaś na treść § 14 ust. 3 Agencja nie miała obowiązku wzywania wnioskodawcy do usunięcia ww. braków. Z formularza wniosku opracowanego i wydanego przez Agencję wyraźnie bowiem wynikało (dział VI, kolumna I), że dokument tożsamości dla wspólnika spółki cywilnej, którym jest osoba fizyczna oraz zaświadczenia o nadaniu numeru REGON i odpis z rejestru przedsiębiorców w KRS w przypadku ubiegania się o płatności przez osoby prawne (a taką jest spółka) stanowi niezbędny załącznik do przeprowadzenia wstępnej weryfikacji spełnienia podstawowych wymogów formalnych. Sąd nie podzielił jednocześnie zarzutu jakoby ARiMR miała upoważnienie jedynie do technicznego opracowania formularza wniosku, bez możliwości ustalenia pól obowiązkowych wniosku i niezbędnych załączników, które winny być do niego dołączone. Z art. 24 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, wynikało bowiem, że wniosek o przyznanie pomocy oraz wniosek o płatność w ramach działań objętych programem składa się na formularzu opracowanym przez Agencję i udostępnionym przez podmiot wdrażający. Tak więc ARiMR wydając i opracowując wniosek działała w oparciu o ww. ustawowe upoważnienie. Tym samym według Sądu, nie można mówić o braku upoważnienia Agencji do opracowania wniosku, czy o niezgodności powyższego z ustawą czy Konstytucją RP. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości. Zarzucił on naruszenie przepisów § 14 ust. 1 rozporządzenia z 2007 r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu wykluczenia stosowania tej normy prawnej z uwagi na jej sprzeczność z art. 87 § 1 Konstytucji RP. Nadto zarzucił Sądowi, iż ten nie skorzystał z uprawnienia (obowiązku) odmowy zastosowania w sprawie przepisu, w przypadku stwierdzenia jego niezgodności z ustawą i Konstytucją. Wyrokiem z 17 lipca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie ("NSA) uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 października 2010 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Uzasadniając nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji który uznał, że wobec treści § 14 ust. 3 rozporządzenia Agencja nie miała obowiązku wzywania wnioskodawcy do usunięcia braków oraz, że Agencja była uprawniona w oparciu o art. 24 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, do opracowania formularza wniosku, co spowodowało, że w ocenie Sądu prawidłowym było określenie rodzaju wymaganych dokumentów celem ich załączenia do wniosku, w formularzu wniosku opracowanym przez Agencję. NSA wskazał, iż Sąd dokonał błędnej wykładni art. 24 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. W ocenie NSA Agencja jako podmiot przyznający pomoc i dokonujący weryfikacji składanych przez beneficjentów wniosków, nie była upoważniona do określenia warunków jakie te wnioski mają spełniać. Określenie tego rodzaju wymagań, poprzez wskazanie rodzaju niezbędnych dokumentów wymaganych jako załączników wniosku, należało z mocy upoważnienia ustawowego, mającego swe źródło w art. 92 Konstytucji RP, wyłącznie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Dlatego też niewykonanie obowiązku załączenia do wniosku dokumentów bez wzywania o ich uzupełnienie wywołuje w stosunku do beneficjenta pomocy, negatywne skutki materialnoprawne w postaci odmowy przyznania pomocy. Takie określenie obowiązków – których niedopełnienie przez beneficjenta pomocy wywołuje negatywne skutki w postaci jej nieprzyznania – winno być dokonane w rozporządzeniu. Określenie tego rodzaju obowiązków jedynie w formularzu wniosku, który nie jest aktem wymienionym w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, winno skutkować odmową zastosowania stosownych regulacji (norm prawnych) rozporządzenia. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że rozpoznawana sprawa została przekazana do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie mocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 474/11, wydanego na skutek skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2010 r. Wobec tego zastosowanie znajduje w sprawie art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270; zwana dalej p.p.s.a.), w myśl którego Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia ta obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Wykładnia prawa, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny, a także organu administracyjnego. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie wykładnią ma szeroki zasięg, gdyż obejmuje również strony postępowania. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższe rozwiązanie ma na celu zapewnienie jednolitości orzecznictwa (por. H.Knysiak-Molczyk - Skarga kasacyjna str. 301). Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma więc całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Jeżeli zatem, rozpoznając sprawę po raz pierwszy, Sąd l instancji ocenił, zaskarżony wskutek skargi wniesionej do tego Sądu, akt jako nienaruszający przepisów prawa, a Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten zakwestionował, to ocena ta przy ponownym rozpoznaniu sprawy jest wiążąca dla Sądu l instancji rozpoznającego sprawę ponownie. W tej sytuacji Sąd nie mógł rozpoznawać sprawy tylko w granicach art. 134 i art. 135 p.p.s.a. z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odmienne stanowisko Sądu stanowiłoby naruszenie art. 190 p.p.s.a., które to naruszenie mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, skutkujące uchyleniem wyroku w przypadku jego zaskarżenia skargą kasacyjną. Oznacza to, że Sąd rozpoznając obecnie sprawę ze skargi skarżącego, nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lipca 2012 r., zobowiązany jest wykładnię prawa tam przedstawioną przyjąć. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wykonał w sposób prawidłowy ciążący na nim obowiązek określony w upoważnieniu zawartym w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji nie podzielił wyrażonego w nim stanowiska, że wobec treści § 14 ust. 3 rozporządzenia z 2007 r. Agencja nie miała obowiązku wzywania wnioskodawcy do usunięcia braków wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych", co spowodowało na podstawie § 14 ust. 1 rozporządzenia z 2007 r. odmowę przyznania tejże pomocy, gdyż do wniosku nie dołączono wszystkich wymaganych dokumentów tj. dokumentu tożsamości dla wspólnika spółki cywilnej, którym jest osoba fizyczna oraz zaświadczenia o nadaniu numeru REGON wraz z odpisem z rejestru przedsiębiorców z KRS spółki z o.o. będącej wspólnikiem spółki cywilnej. Przede wszystkim NSA stwierdził, że stanowiący delegację ustawową do wydania rozporządzenia art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, upoważnił Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do określenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzennego zasięgu wdrażania tych działań, w szczególności m.in.: a) trybu składania wniosków o przyznanie pomocy, b) szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie pomocy. Uznał, iż użyte przez ustawodawcę sformułowanie: "szczegółowych wymagań, jakim te wnioski powinny odpowiadać" oznacza, że w rozporządzeniu, a nie w jakimkolwiek innym akcie niższej rangi, organ upoważniony (czyli wskazany) w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, zobowiązany był m.in. do określenia rodzaju dokumentów wymaganych do załączenia do wniosku o przyznanie pomocy. Zdaniem NSA przez "wymagania" czyli inaczej "warunki", od których uzależnione jest przyznanie pomocy należy rozumieć także dokumenty, które należało załączyć do wniosku o przyznanie pomocy finansowej, gdyż ustawodawca w tym zakresie nie przewidział żadnych wyjątków. Z treści ustawowego upoważnienia wynika też, że autor rozporządzenia wykonawczego do ustawy był ponadto zobowiązany do określenia "trybu składania wniosków o przyznanie pomocy" przez który to tryb, czyli "procedurę ich składania" należy rozumieć składanie wraz z wnioskami niezbędnych dokumentów. Zatem, gdy w tak określonej procedurze przewidziano, iż w sytuacji niezłożenia wraz z wnioskiem wszystkich dokumentów Agencja odmawia pomocy poprzez to, że jej nie przyznaje, oczywistym jest, iż wobec tak sankcyjnego charakteru przepisu § 14 ust. 1 rozporządzenia z 2007 r., szczegółowe określenie dokumentów, które muszą być dołączone do wniosku pomocowego winno nastąpić w rozporządzeniu. Jak zaś wynika z treści § 13 ust. 1-5 tegoż rozporządzenia organ upoważniony do jego wydania określając warunki, jakie powinien spełniać wniosek o pomoc nie określił rodzaju wymaganych dokumentów, będących załącznikami tego wniosku. Z treści § 13 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2007 r. wynika, że wniosek zawiera w szczególności informacje o załącznikach. Natomiast z treści § 13 ust. 2 tego aktu wynika jedynie, że do wniosku o przyznanie pomocy dołącza się wymagane dokumenty, o których mowa w ust. 4. W myśl § 13 ust. 4 rozporządzenia formularz wniosku o przyznanie pomocy zawiera wykaz dokumentów, które powinny być dołączone do wniosku, z wyraźnym zaznaczeniem tych dokumentów, których niedołączenie skutkuje nieprzyznaniem pomocy, oraz wzory oświadczeń. Także z treści tej normy prawnej nie wynika, aby Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi określił rodzaj dokumentów jako niezbędnych załączników wniosku, których niedołączenie skutkuje nieprzyznaniem pomocy bez uprzedniego wzywania o uzupełnienie wniosku w tym zakresie. W ocenie NSA opracowanie przez Agencję formularza wniosku, w którym w sposób czytelny i przejrzysty określonoby także rodzaj dokumentów, o których mowa w § 14 ust. 1 rozporządzenia z 2007 r., było możliwe, ale wyłącznie po wskazaniu tych dokumentów w rozporządzeniu. Dokumenty te ani też formularz wniosku nie stanowiły załącznika tego rozporządzenia, czyli nie były jego integralną częścią. Niewykonanie obowiązku załączenia do wniosku dokumentów bez wzywania o ich uzupełnienie wywołuje w stosunku do beneficjenta pomocy, negatywne skutki materialnoprawne w postaci odmowy przyznania pomocy. Takie określenie obowiązków – których niedopełnienie przez beneficjenta pomocy wywołuje negatywne skutki w postaci jej nieprzyznania – winno być dokonane w rozporządzeniu. Określenie tego rodzaju obowiązków jedynie w formularzu wniosku, który nie jest aktem wymienionym w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, winno skutkować odmową zastosowania stosownych regulacji (norm prawnych) rozporządzenia. Wobec takiej wiążącej, wykładni wskazanych wyżej regulacji dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd uznał, iż zaskarżone pismo ARiMR z [...] lutego 2010 r. odmawiające przyznania pomocy we wnioskowanym zakresie jako naruszająca prawo materialne należało uchylić w oparciu o normę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (punkt 1 sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę organ obowiązany będzie zatem uwzględnić powyższe rozważania Sądu. W pierwszej kolejności winien wezwać beneficjenta pomocy do uzupełnienia złożonego wniosku poprzez nadesłanie brakujących dokumentów, a następnie rozpoznać go merytorycznie, jeżeli nałożony obowiązek zostanie wykonany. Zakres, w jakim uchylone pismo nie może być wykonane, Sąd określił zgodnie z art. 152 p.p.s.a. (punkt 2). O zwrocie kosztów postępowania, które obejmują poniesione przez skarżącego koszty sądowe (wpis od skargi – 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika 240 zł i opłatę od pełnomocnictwa 17 zł) Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 lit c i ust. 2 lit b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).