VIII SA/Wa 703/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Z. G. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Z. G. (dalej jako: "strona", "skarżąca") na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "MWINB") Nr [...] z dn. [...] września 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzory Budowlanego w R. Nr [...] z dn. [...] lipca 2023 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania administracyjnego. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...].06.2023r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w R. wpłynął wniosek Z. G. o "skontrolowanie i nakazanie rozbiórki obiektów budowlanych posadowionych na działkach nr ewidencyjny [...] i [...] położonych w obrębie K. gmina W.". Wobec powyższego organ powiatowy przeprowadził w dniu [...].07.2023r. czynności kontrolne na w/w nieruchomościach, z których sporządzono protokoły. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...].07.2023r. znak: [...], odmówiono wszczęcia na wniosek Z. G. postępowania administracyjnego w sprawie obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości K. gm. W.. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie w ustawowym terminie złożyła Z. G.. Wskazanym na wstępie i stanowiącym przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie postanowieniem z [...] września 2023 r. MWINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 P.b., orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz treść mających zastosowanie w sprawie przepisów tj. art. 61 a § 1 k.p.a. Wyjaśnił, iż przepis ten wskazuje na trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego tj. o charakterze podmiotowym i przedmiotowym oraz "inne uzasadnione przyczyny", szczegółowo je opisując. Organ odwoławczy wskazał, że stanowisko organu I instancji odnośnie charakteru inwestycji i kwalifikacji robót budowlanych ma charakter merytoryczny, a to może nastąpić we wszczętym już postępowaniu. Dalej wyjaśnił, iż przepisy dotyczące postępowania w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych umiejscowione zostały w rozdziale 5a ustawy Prawo budowlane. Powyższa jednostka została dodana przez art. 1 pkt 30 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 19 września 2020r. Następnie przytoczył brzmienie art. 53a ust. 1 P.b . Wywiódł, że dodanie powyższego przepisu przesadza, że postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego są wszczynane wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek. Dlatego też za zasadną uznał odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w ww. sprawie na wniosek skarżącej. Skargę na powołane wyżej postanowienie do sądu administracyjnego złożyła skarżąca, wnioskując o jego uchylenie, jak i poprzedzającego go postanowienia BINB z dn. 28 lipca 2023 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 art. 104 par. 2, art. 156 par. 1 pkt 2 K.P.A., co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że nie wnioskowała o wszczęcie postępowania, lecz w piśmie z dnia [...]-06-2023 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożonym w dniu [...]-06-2023 r. wnosiła o przeprowadzenie kontroli i nakazanie rozbiórki obiektów budowlanych posadowionych na działkach [...] i [...] niezgodnie z prawem budowlanym. Natomiast w piśmie z dnia [...]-07-2023 r. również skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. wniosła uwagi i zarzuty do przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. niezgodnie z prawem i stanem faktycznym kontroli. Tak więc i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. błędnie uznali, że wnosiła o wszczęcie postępowania w sprawie w obiektów budowlanych posadowionych na działkach nr ew. [...] i [...] w granicy z jej działką nr [...] na podstawie przepisów rozdziału 5a ustawy Prawo budowlane, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcia tych organów. Z wyżej wymienionych pism ewidentnie wynika, że nie wnosiła o wszczęcie postępowania, a jeżeli już to pośrednio o wszczęcie postępowania z urzędu. Niewszczęcie postępowania z urzędu w sprawie w sprawie obiektów budowlanych posadowionych na działkach nr ew. [...] i [...] w granicy z jej działką nr [...] na podstawie przepisów rozdziału 5a ustawy Prawo budowlane powoduje utrzymanie stanu niezgodnego z prawem i naruszającego jej prawa. Wobec powyższego postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nr [...] z dnia [...]-07-2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania i zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia [...]-09-2023 R. znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji są nieważne na mocy art. 156 par.1 pkt 2 K.p.a. i wnosi o stwierdzenie nieważności tych postanowień lub ich uchylenie. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie organu II instancji, jak również poprzedzające je postanowienie PINB nie naruszają przepisy postępowania w sposób uzasadniający uchylenie obu postanowień. Istota sprawy sprowadza się do ustalenia prawidłowości odmowy wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej w sprawie obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości K. gm. W.. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., powołanym jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia organu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści przywołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą zaś stanowią inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, niemniej jednak należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania w trybie administracyjnym. W przypadku stwierdzenia przez organ administracji publicznej, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego został wniesiony przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn (o charakterze przedmiotowym) postępowanie nie może być wszczęte organ - na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. - wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, może to uczynić m.in. wówczas, gdy żądanie do niego skierowane dotyczy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, którą (zgodnie z regulacjami szczególnymi) wszczyna się wyłącznie z urzędu. W tym miejscu należy zauważyć, że na mocy art. 1 pkt 42 lit. a ustawy nowelizującej z 13 lutego 2020 r. do ustawy Prawo budowlane został wprowadzony art. 53a ust. 1, zgodnie z którym postępowanie uregulowane w rozdziale 5a ustawy Prawo budowlane wszczyna się z urzędu. W ww. rozdziale 5a uregulowano postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy. Zgodnie zatem z art. 39 ustawy nowelizującej z 2020 r. wprowadzony przepis wszedł w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia, a więc z dniem 19 września 2020 r. Z powyższego wynika, że do postępowań inicjowanych po 19 września 2020 r. należy stosować art. 53a ust. 1 P.b oraz, że po tej dacie uruchomienie jednego z postępowań uregulowanych w rozdziale 5a Prawa budowlanego następuje wyłącznie z urzędu. W sytuacji, gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania na wniosek strony. Zasadna jest wówczas odmowa wszczęcia takiego postępowania administracyjnego z wniosku. Jednocześnie należy wyjaśnić, że powyższe nie oznacza, że taki wniosek nie wywiera żadnych skutków. Może bowiem stanowić on swego rodzaju sygnalizację dla organu do wszczęcia postępowania z urzędu, tj. zawierać informacje o nieprawidłowościach związanych z realizacją określonego procesu budowlanego. Nadto, odmowa wszczęcia postępowania z omawianej przyczyny, nie jest także równoznaczna z pozbawieniem wnioskodawcy statusu strony w ewentualnym postępowaniu wszczętym z urzędu, nie przesądza o przymiocie strony tej osoby w takim postępowaniu. W świetle powyższego należy stwierdzić, że skoro skarżąca złożyła w kontrolowanej sprawie wniosek z dn. [...].06.2023r. do PINB w R., to wskazane w nim żądanie należało rozpoznać z uwzględnieniem opisanej wcześniej zmiany Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, prawidłowo zmodyfikował jego uzasadnienie, uznając, że w tej sprawie odmowa wszczęcia postępowania powinna nastąpić "z innej przyczyny", tj. z tego względu, że przepis szczególny dopuszcza wszczęcie takiego postępowania wyłącznie z urzędu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a działając z urzędu, nie dopatrzył się również innych uchybień, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia. Zasadna jest zatem orzeczona odmowa wszczęcia postępowania w kontrolowanej sprawie. Dlatego też, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.