VIII SA/Wa 71/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Anna Oleksiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej udzielającej pozwolenia na budowę w postępowaniu wznowieniowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2006 r. , nr [...]; 2. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. Prezydent Miasta R. działając na podstawie art. 28, 33 ust. 1 art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r., nr 207 poz. 2016 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. – Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.), dalej jako k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w R. z dnia [...] marca 2005 r. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w R. dla budowy ulicy S. na odcinku od ulicy B. do wysokości działki nr [...] w granicach oznaczonych linią czerwoną i literami [...]-[...]-[...]-[...]-[...]-[...] – kat. [...]. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. Wojewoda [...] na mocy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej powyższą decyzją na skutek wniosku T. P. i wyznaczył Prezydenta Miasta R. jako organ właściwy do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w postępowaniu wznowieniowym Prezydent Miasta R. wydał decyzję z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], w której stwierdził, iż decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. wydana została z naruszeniem prawa, gdyż strona bez własnej winy nie brała udziału w toczącym się postępowaniu oraz odmówił uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. wydanej dla ulicy S. na odcinku od ulicy B. do wysokości działki nr [...] w granicach oznaczonych linią czerwoną i literami [...]-[...]-[...]-[...]-[...]-[...] w R. – kat [...], ponieważ w wyniku wznowienia zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lutego 2006 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] Prezydent Miasta R. po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdził, iż decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. wydana została z naruszeniem prawa, gdyż strona bez własnej winy nie brała udziału w toczącym się postępowaniu oraz ponownie odmówił uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. wydanej dla ulicy S. na odcinku od ulicy B. do wysokości działki nr [...] w granicach oznaczonych linią czerwoną i literami [...]-[...]-[...]-[...]-[...]-[...] w R. – kat [...], ponieważ w wyniku wznowienia zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji podniósł, iż przedłożony do zatwierdzenia i otrzymania pozwolenia na budowę przez Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w R. projekt inwestycji jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta R. na obszarze położonym w rejonie ulic S. i B. uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w R. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. Nadto organ stwierdził, iż mimo zmniejszonego zakresu zatwierdzenia projektu nie obejmującego terenu położonego po południowo wschodniej stronie w tym terenu działki nr [...] i [...] jak przewidywał w/w plan miejscowy, to przedmiotowa inwestycja spełnia wymagania co do celu jakiemu ma służyć obiekt i stanowi całość użytkową oraz spełnia warunki co do uprawnionych interesów osób trzecich w tym w zakresie zapewnienia dostępu do mediów i drogi publicznej poprzez wykonanie wjazdów na działki. Organ wyjaśnił ponadto, iż inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, ponieważ granica robót przebiega przy istniejących liniach rozdziału, a po stronie działek nr [...] i [...] odległość ustalona została na [...] cm od granicy działek. W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej organ odniósł się również do podniesionej przez T. P. kwestii wykupu działek, stojąc na stanowisku, że z uwagi na fakt, iż ulica S. nie jest zaliczana do dróg publicznych, ale w świetle uchwały Rady Miejskiej w R. z dnia [...] lipca 1999 r. jest drogą dojazdową, pas terenu przeznaczony pod docelowe parametry ulicy nie nosi znamion obligatoryjności do jego wykupu przez gminę. Organ twierdził ponadto, iż o wykup winna starać się osoba mająca tytuł prawny działek objętych planem. Jako nieuprawnione organ I instancji uznał również żądanie T. P. o doprowadzenie mediów do jego działki przez Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w R.. W ocenie organu doprowadzenie mediów należy do inwestora działki, który jest jej dysponentem, a jej prawną formą jest zgłoszenie zamiaru wykonania przyłączy, co wynika z literalnego brzmienia przepisu art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. P., twierdząc, iż decyzja ta jest dla niego krzywdząca i niezgodna z prawem. Twierdził on, iż na mocy tej decyzji oddalono jego wnioski dotyczące wykupu działek [...] i [...] w linii rozgraniczenia ulicy S. oraz doprowadzenia mediów do granicy działki nr [...]. Odwołujący się podniósł, iż droga została zbudowana teoretycznie [...]cm od granicy jego działek, a w praktyce w ich granicach, gdyż słupek graniczny uległ zniszczeniu w trakcie budowy. Odległość ta – w ocenie odwołującego – jest zbyt mała i nie mieści się w granicach norm oraz nie zapewnia odpowiedniego korzystania z działek i drogi. Podkreślił on ponadto, iż nie został zawiadomiony o wyłożeniu planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w R. nr [...]. Twierdził on ponadto, iż budowa drogi spowodowała pewne utrudnienia w przyłączeniu mediów do jego działek. Na skutek rozpatrzenia niniejszego odwołania Wojewoda [...] wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2006 r. W uzasadnieniu swojego stanowiska Wojewoda [...] stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja jest zgodna z obowiązujący planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w R.. Zgodnie z planem utwardzenie jezdni od strony działek nr [...] i [...] znajduje się w odległości [...] m od granicy tych działek, w związku z czym organ wydający pozwolenie na budowę nie miał podstaw do żądania od inwestora wykazania się prawem do dysponowania częścią działek nr [...] i [...] na cele budowlane. Odnosząc się do kwestii przyłączenia sieci uzbrojenia do działek organ stwierdził, iż odbywa się ona na podstawie zgłoszenia organowi architektoniczno – budowlanemu w trybie art. 30 ust. 1 a, w związku z art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego, zaś w odniesieniu do ulicy S. sieci uzbrojenia zostały wybudowane w 2002 r. i w 2002 i 2003 r. oddane do użytku. Natomiast w ocenie organu w czasie wydawania pozwolenia skarżący nie posiadał dokumentów uprawniających do budowy przyłączy, a jedynie warunki o możliwości przyłączenia do sieci. W konkluzji organ podniósł, iż nie można stwierdzić, iż z powodu braku udziału w postępowaniu został naruszony interes prawny strony, bowiem działka nie została pozbawiona dostępu do drogi publicznej, wody, kanalizacji, energii elektrycznej. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył T. P., podnosząc, iż nie został powiadomiony o wyłożeniu projektu planu zagospodarowania przestrzennego i nie wiedząc o tym nie mógł bronić swojego interesu prawnego. Twierdził on ponadto, iż teren w granicach rozgraniczenia ulicy powinien być własnością inwestora, co nie miało miejsca i dlatego też wniósł o wykup ponieważ w granicach linii rozgraniczenia drogi nie będzie mógł korzystać swobodnie ze swojej działki. Nadto skarżący podniósł, iż w momencie wydawania decyzji o budowie ulicy S. (która uprzednio była drogą polną) posiadał on warunki przyłączy mediów do swojej działki, natomiast utwardzenie ulicy rodzi po jego stronie dodatkowe koszty związane z koniecznością przeprowadzenia przyłączy przez utwardzoną drogę. Zdaniem skarżącego niezgodna z przepisami prawa budowlanego i o drogach jest również odległość ulicy od granicy działki, która w jego ocenie jest zbyt mała. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji lub "uwzględnienie jego wniosków". W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna o tyle, iż powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2005 r. , nr [...]. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie kontrolą sądu została objęta decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., którą organ ten utrzymał w mocy wydaną w toku postępowania wznowieniowego decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2006 r. odmawiającą uchylenia uprzedniej decyzji Prezydenta Miasta R. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. wydanej dla ulicy S.. Wznowienie postępowania jest instytucją o charakterze nadzwyczajnym i jako takie stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej. Stwierdzenie faktu występowania jednej z przyczyn wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 k.p.a. rodzi po stronie właściwego organu konieczność wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Należy zauważyć, iż w postępowaniu wznowieniowym organ winien stosować się do wszystkich zasad kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasady legalności i prawdy obiektywnej, a także prowadzić postępowanie przy uwzględnieniu słusznego interesu strony. Zakres rozpoznania sprawy w toku wznowionego postępowania wyznacza art. 149 § 2 k.p.a, zgodnie z którym przedmiotem tego postępowania jest ustalenie czy postępowanie, w którym została wydana decyzja ostateczna było dotknięte jedną z wad prawnych skutkujących wznowieniem oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Warunkiem wznowienia postępowania z przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest żądanie strony, co też miało miejsce w niniejszym postępowaniu. T. P. właściciel działki nr [...] oraz współwłaściciel działki nr [...], które to nieruchomości bezpośrednio sąsiadują z inwestycją objętą decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2005 r. bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu dotyczącym wydania tej decyzji. Kwestia ta znalazła się poza sporem i organy orzekające w sprawie przyznają tę okoliczność we własnych decyzjach. Wobec tego nie ulega wątpliwości, iż występowała przyczyna wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co rodzi obowiązek uchylenia decyzji dotkniętej wadą przez organ właściwy w sprawach wznowienia postępowania, zgodnie z treścią art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Oba organy orzekające w sprawie zajęły stanowisko, iż pomimo uznania, że decyzja zapadła z naruszeniem prawa, gdyż T. P. bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu brak jest podstaw do uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę, rozstrzygnięcie to opierając na treści art. 146 § 2 k.p.a. Należy zauważyć, iż ten ostatni przepis stanowi wyjątek od obowiązku uchylenia decyzji obarczonej jedną z wad prawnych wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a., w związku z czym jego interpretacja nie może być rozszerzająca i każdorazowo stosując ten przepis organ ma obowiązek przekonującego wykazania, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, co jest równoznaczne z przyjęciem, iż stwierdzona wada prawna skutkująca wznowieniem postępowania nie miała wpływu na treść decyzji. Przy czym zauważyć należy, iż decyzja o zastosowaniu art. 146 § 2 k.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej co do istoty, do czego jest zobligowany zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak jak została ona rozstrzygnięta uprzednio decyzją ostateczną. Rolą organu administracji jest w takim wypadku wykazanie, iż stwierdzona wadliwość procesowa nie miała wpływu na treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2006 r., którą organ ten stwierdził, iż decyzja zezwalająca na budowę została wydania z naruszeniem prawa oraz odmówił jej uchylenia, ponieważ w wyniku wznowienia zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, zapadła z naruszeniem art. 146 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie w świetle zebranych dowodów, iż w toku postępowania wznowieniowego zapadłaby decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż twierdzenie organu II instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż wada prawna decyzji w postaci niezawinionego udziału T. P. w toczącym się postępowaniu o pozwolenie na budowę nie narusza interesu prawnego strony jest błędne. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prawny wyrażony w wyroku NSA z dnia 25 listopada 1988 r. (sygn. akt IV SA 540/88, opubli. ONSA z 1988 r., nr 2 poz. 90), zgodnie z którym jeżeli strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jej nieruchomości, co oznaczało, że z naruszeniem art. 7 kpa nie rozważono jej słusznego interesu, we wznowionym postępowaniu organ nie może zastosować art. 146 § 2 kpa. W świetle tego poglądu już sam niezawiniony brak udziału strony w toczącym się postępowaniu stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 kpa z jednoczesną rezygnacją z zastosowania instytucji wskazanej w przepisie art. 146 § 2 k.p.a. Niezależnie od powyższej tezy wadliwość niniejszego postępowania przejawia się w błędnym rozstrzygnięciu istoty sprawy poprzez odmowę uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Wynik niniejszego postępowania pozwala na twierdzenie, iż decyzja zezwalająca na budowę zapadła z naruszeniem przepisów prawa materialnego, zaś organy orzekające w obu instancjach nie rozważyły wszystkich okoliczność podnoszonych przez T. P.. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, jak również twierdzeń zawartych w uzasadnieniach zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszonistancyjnej odległość pomiędzy granicą działki, a krawędzią jezdni określona została na [...] m. Odległość ta jest niezgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Zgodnie z § 37 ust. 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia pobocza gruntowe drogi klasy GP i dróg niższych klas powinny mieć szerokości nie mniejsze niż 0,75 m, jeżeli chodzi o drogi klasy L lub D, z zastrzeżeniem § 38. Natomiast zgodnie z § 38 ust. 4 gruntowe pobocze, przylegające do utwardzonego pobocza powinno mieć szerokość nie mniejszą niż 0,75 m, a jedynie w przypadku przebudowy lub remontu drogi dopuszcza się szerokość 0,5 m. Przedmiotowa inwestycja nie spełnia tych wymogów, a wręcz jak wyjaśnia skarżący w/w odległość jest jeszcze mniejsza i ta kwestia podlega wyjaśnieniu przez organ prowadzący postępowanie. Wobec tego stwierdzić należy, iż decyzja pierwotna obarczona była naruszeniem prawa mateialnego, czego organy orzekające w trybie wznowienia postępowania nie uwzględniły wydając obie decyzje. Tym samym w ocenie Sądu brak było podstaw do stosowana art. 146 § 2 k.p.a., gdyż wobec wskazanej powyżej nieprawidłowości nie można stwierdzić, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Powyższe jest zgodne z orzeczeniem Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 1994 r. (sygn. akt III ARN 26/94, opubl. OSNP 1995/11/127). Teza tego wyroku mówi, iż zastosowanie art. 146 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa, zaś w sytuacji, gdy wnioski dowodowe i twierdzenia stron nie zostały uwzględnione i gdy tym samym nie został zebrany w sprawie pełny materiał dowodowy, nie można przyjąć, że nie mogłaby zapaść inna decyzja, niż kwestionowana w podaniu o wznowienie postępowania. Tak więc wskazana powyżej wada decyzji wyklucza przyjęcie, iż w wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej. Pozostałe kwestie podniesione w skardze nie dotyczą postępowania o wydanie pozwolenia na budowę i w związku z tym nie mogą odnieść skutku wobec kontrolowanego przez Sąd postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności stwierdzić należy, iż organ administracji dopuścił się obrazy przepisu art. 146 § 2 kpa poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, dlatego też Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy.