VIII SA/Wa 713/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi B. R., W. R. na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z[...] grudnia 2020 r. Nr [...]; 2. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz B. R. i W. R. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. znak: [...] Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: Minister, organ odwoławczy, organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2021 r. poz. 710 ze zm., dalej: ustawa o ochronie zabytków), po rozpoznaniu zażalenia B. R. i W. R. (dalej: skarżący, wnioskodawcy, inwestorzy) od postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: organ I instancji, [...]WKZ) z [...] grudnia 2020 r. nr [...], odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budowy budynku mieszkalno-usługowego (usługi zdrowotne), zlokalizowanego na działce nr [...] w M., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: Wnioskodawcy [...] listopada 2019 r. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: PINB) o zmianę w trybie art. 155 k.p.a., w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, własnej decyzji nr [...] z [...] lipca 2010 r., udzielającej H. i G. K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku usługowo-gospodarczego na działce nr [...] w M., przeniesionej na rzecz skarżących decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...]. Pismem z [...] stycznia 2020 r. PINB wystąpił do [...]WKZ o uzgodnienie przedłożonego projektu budowlanego zamiennego. Postanowieniem z [...] lutego 2020 r. nr [...][...]WKZ odmówił uzgodnienia inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego (usługi zdrowotne), zlokalizowanego na działce nr [...] w M., w związku z faktem, że na przedmiotowej nieruchomości budynek już istnieje. Organ I instancji podniósł, że zgodnie z § 32 ust. 6 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w M, z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta M. z fragmentami obszaru sołectw: I.-G. i M. w gminie M. (dalej: m.p.z.p.) na terenie strefy ingerencji konserwatorskiej wszelkie prace remontowe, modernizacyjne, budowlane powinny być uzgodnione z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Uzgodnienie takie powinno nastąpić jednak na etapie projektowym, nie zaś po realizacji inwestycji. Na skutek braku pozytywnego uzgodnienia konserwatorskiego PINB decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...] odmówił zmiany decyzji własnej z [...] lipca 2010 r. poprzez zatwierdzenie projektu zamiennego obejmującego budowę przedmiotowego budynku. Na skutek odwołania wnioskodawców, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] uchylił decyzję organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wskazując, że PINB powinien wezwać inwestorów do uzupełnienia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego o uzgodnienie konserwatorskie. Wyręczając inwestorów i przejmując inicjatywę przed [...]WKZ, PINB pozbawił ich kontroli instancyjnej. W związku z powyższym pismem z [...] października 2020 r. inwestorzy wystąpili z wnioskiem o uzgodnienie projektu budowlanego zamiennego, zwracając jednocześnie uwagę, że projekt zamienny obejmuje swym zakresem rozbudowę istniejącego budynku, polegającą na dobudowie wiatrołapu o powierzchni użytkowej [...] m2 . Rozbudowa zaliczana jest do budowy zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333, dalej: P.b.), dlatego uzgodnienie dotyczy inwestycji projektowanej, jeszcze nie zrealizowanej. Postanowieniem z [...] grudnia 2020r. nr [...][...]WKZ, działając na podstawie art. 61a k.p.a. oraz art. 89 pkt 2 i art. 92 ust. 6 ustawy o ochronie zabytków, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budowy budynku mieszkalno-usługowego (usługi zdrowotne), zlokalizowanego na działce nr [...] w M.. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że w tym zakresie zajął już stanowisko merytoryczne, wydając postanowienie z [...] lutego 2020 r. nr [...], na które nie wniesiono zażalenia, wskutek czego stało się prawomocne. Wniosek inwestorów w zakresie ponownego wszczęcia postępowania w tej samej sprawie jest więc bezprzedmiotowy. Organ II instancji, po rozpoznaniu zażalenia skarżących, wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że PINB prowadził postępowanie w sprawie odstąpienia od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 51 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. Zgodnie z tym przepisem, po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót, powyższy organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję, w której: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zdaniem Ministra decyzje wydawane w oparciu o art. 51 P.b. nie podlegają uzgodnieniu z organem konserwatorskim zarówno na wniosek organu jak i inwestora. Obowiązek ten nie wynika także z treści art. 155 k.p.a. dotyczącego zmiany decyzji, jak również z zapisów m.p.z.p. W sytuacji wystąpienia inwestorów o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie należało więc odmówić wszczęcia postępowania. Zatem zaskarżone postanowienie organu I instancji odpowiada prawu, chociaż z innych przyczyn, niż wskazane w jego uzasadnieniu. W przedmiotowym stanie faktycznym i prawnym nie miał bowiem zastosowania przepis art. 106 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego uchylenie postanowienia organu I instancji wyłącznie z powodu wskazania błędnej interpretacji stanu faktycznego i przepisów prawa skutkowałoby naruszeniem zasady szybkości i prostoty postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a. Skargę na postanowienie Ministra wnieśli skarżący, domagając się uzgodnienia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowej inwestycji. Inwestorzy przywołali uzasadnienie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z [...] sierpnia 2020 r. nr [...], z którego wynika obowiązek skarżących przedłożenia uzgodnienia organu konserwatorskiego wraz z kompletnym projektem budowlanym zamiennym. Poza tym PINB postanowieniem z [...] listopada 2020 r. nr [...] ponownie zobowiązał ich do przedłożenia uzgodnienia projektu w terminie do [...] grudnia 2020 r. Zaskarżone postanowienie skarżący ocenili jako stronnicze i niesprawiedliwe, podjęte bez uwzględnienia całego kontekstu przedmiotowej sprawy. Podkreślili, że w rozpoznawanym przypadku obowiązek uzgodnienia projektu budowlanego zamiennego wynika z ustaleń m.p.z.p. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę w ramach powyższych kryteriów, Sąd uznał, że skarga inwestorów zasługuje na uwzględnienie. Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia był przepis art. 61a k.p.a., z którego wynika, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (ust. 1). Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Zdaniem Sądu organy konserwatorskie obu instancji błędnie uznały, że wniosek skarżących zawarty w piśmie z 26 października 2020 r. o wszczęcie postępowania w przedmiocie uzgodnienia projektu budowlanego zamiennego podlega odmowie wszczęcia na podstawie art. 61a ust. 1 k.p.a. Niewątpliwie skarżący mają interes prawny w domaganiu się uzgodnienia konserwatorskiego, a przyczyny odmowy wszczęcia przedmiotowego postępowania wskazane przez Ministra nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 51 P.b. w kontekście stosowania w przedmiotowej sprawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków w związku z art. 106 k.p.a. Zgodnie z wypisem i wyrysem z planu zagospodarowania przestrzennego z [...] kwietnia 2017 r., znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy, działka nr [...], położona w M., stanowi grunty oznaczone symbolem [...]. Teren oznaczony tym symbolem położony jest w strefie ingerencji konserwatorskiej; wszelkie prace remontowe, modernizacyjne, budowlane powinny być uzgodnione z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Faktu tego organy nie kwestionują. Jednak Minister stoi na stanowisku, że tryb postępowania przed organem nadzoru budowlanego (art. 50-51 P.b.) uniemożliwia mu orzekanie na podstawie art. 106 k.p.a. W ocenie Sądu ze względu na to, że przedmiotowy obiekt budowlany (budynek mieszkalno-usługowy), którego dotyczy postępowanie przed PINB, znajduje się na nieruchomości objętej ochroną konserwatorską, zachodzi konieczność współstosowania dwóch równorzędnych ustaw, tj. P.b. i ustawy o ochronie zabytków. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Stosownie zaś do art. 39 ust. 1 P.b. prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Z wyżej wymienionych przepisów wynika, że aby uzyskać pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym na obszarze objętym ochroną konserwatorską należy uzyskać pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków. Skoro zatem inwestor, chcąc legalnie przystąpić do prac budowlanych przy obiekcie znajdującym się na obszarze objętym ochroną, musi przedstawić organowi nadzoru budowlanego decyzję wojewódzkiego konserwatora zabytków udzielającą zgody na prowadzenie takich prac, to tym bardziej uzyskanie zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków będzie obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych. Pozbawione podstaw byłoby bowiem różnicowanie sytuacji inwestora, który ubiegając się o wydanie pozwolenia na prowadzenie prac przy obiekcie budowlanym znajdującym się na obszarze objętym ochroną konserwatorską jest zobligowany przedstawić decyzję wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz inwestora, wobec którego prowadzone jest postępowanie zmierzające do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych. Należy podkreślić, że postępowanie regulowane przepisem art. 51 P.b. ma charakter naprawczy. Wobec tego sposób doprowadzenia obiektu budowlanego, objętego ochroną konserwatorską, do stanu zgodnego z prawem zależy od stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2175/19, publ. CBOSA). Rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie kwestii możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, czyli także z uregulowaniami ustawy o ochronie zabytków, wymagało uzyskania stanowiska [...]WKZ w formie postanowienia, na które służy zażalenie w trybie art 106 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z dokonanych w uzasadnieniu rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organy stosownie do art. 153 p.p.s.a. Organ I instancji będzie więc zobowiązany rozpoznać merytorycznie wniosek skarżących z 26 października 2020 r. oraz wydać stosowne postanowienie uzasadnione zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a.