VIII SA/Wa 717/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Prezydent Miasta [...] odmówił M. Z. przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz N. G.. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 2, art. 4, art. 5, art. 10 ust. 1 i 2, art. 13, art. 18 ust. 2 – 6 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze (Dz. U. z 2016 r., poz. 214) w zw. z art. 104 Kpa. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2017 r. M. Z. zwróciła się o ustalenie uprawnień do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie w wieku poniżej 18 lat. Organ ustalił, że w 2014 r. rodzina wnioskodawczyni uzyskała dochód w wysokości [...]zł, na który składał się jej dochód z tytułu zatrudnienia w wysokość [...]zł oraz dochód nieopodatkowany z tytułu alimentów na starszą córkę w wysokości [...]zł. Dochód męża T. G. został utracony i jako taki nie mógł być uwzględniony przy wyliczeniu dochodu rodziny. Zatem miesięczny dochód rodziny wyniósł [...]zł. Dalej organ stwierdził, że miesięczny dochód po doliczeniu dochodu uzyskanego z tytułu zatrudnienia męża wnioskodawczyni w firmie "[...]" za marzec 2017 r. w wysokości [...]zł wyniósł [...]zł, co w przeliczeniu na każdą osobę w czteroosobowej rodzinie daje kwotę [...]zł, która to kwota przekracza kryterium dochodowe o [...]zł. W odwołaniu od tej decyzji M. Z. wyjaśniła, że pozostaje w separacji faktycznej z mężem, a od 3 kwietnia 2016 r. małżonkowie nie zamieszkują wspólnie, dlatego w jej ocenie dochód męża nie powinien być doliczany do jej gospodarstwa domowego i nie powinien powiększać kwoty dochodu przypadającej na osobę w rodzinie. Decyzją z dnia [...]lipca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając ustalenia organu I instancji, że dochód rodziny za 2014 r. wyniósł [...]zł i przekracza ustawowe kryterium dochodowe wynoszące [...]zł. Odnosząc się zarzutu wliczenie dochodu męża do dochodu rodziny Kolegium wyjaśniło, że przepisy nie definiują faktycznej separacji między małżonkami, zatem osoby pozostające w związku małżeńskim uwzględniane są składzie rodziny wraz ze swymi dochodami, dlatego też organy nie mogły pominąć dochodów męża wnioskodawczyni. W skardze na powyższą decyzję M. Z. podniosła zrzut naruszenia - art. 7 i art. 77 § 1 Kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, - art. 8 w zw. z art. 80 Kpa poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego i przyjęcie, że dochód rodziny wynosi [...]zł, podczas gdy wynosi on [...]zł, - art. 7 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uwzględnienie utraconego przez jej rodzinę dochodu T. G., co bezpośrednio wpływa na wysokość dochodów w przeliczeniu na osobę w rodzinie. W uzasadnieniu skargi podobnie jak w odwołaniu wyjaśniła, że nie prowadzi wspólnego gospodarstwa z mężem, żyje w faktycznej separacji i złożyła pozew o rozwód. Oświadczyła, że nie są jej znane dochody T. G., który dobrowolnie płaci jedynie alimenty na rzecz córki w wysokości [...]zł. Zdaniem skarżącej na dochody jej rodziny składa się jej wynagrodzenie za pracę – [...]zł oraz alimenty obu córek, po [...]zł na każdą z nich, co łącznie daje [...]zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowi kwotę [...]zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia regulują przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 4 ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (ust. 1). Świadczenie to przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu albo opiekunowi prawnemu dziecka, do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia (ust. 2 i 3). Warunkiem przyznania świadczenia na pierwsze dziecko jest osiąganie przez rodzinę dochodu w przeliczeniu na osobę nieprzekraczającego kwoty [...]zł (art. 5 ust. 3 ustawy). W przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, wówczas warunkiem przyznania świadczenia wychowawczego jest osiąganie przez rodzinę dochodu w przeliczeniu na osobę nieprzekraczającego kwotę [...]zł (art. 5 ust. 4 ustawy). Skarżąca w toku postępowania nie twierdziła i nie wykazywała, że jej małoletnia córka jest dzieckiem niepełnosprawnym. Stąd też wobec niej miał zastosowanie próg dochodowy określony w art. 5 ust. 3 ustawy wynoszący [...]zł. Przy czym podkreślić należy, iż pierwszy okres na który jest przyznawane prawo do świadczenia wychowawczego, rozpoczyna się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 kwietnia 2016 r. i kończy się dnia 30 września 2017 r. (art. 48 ust. 1 w zw. z art. 58 ustawy). W tym miejscu zaznaczyć należy, że w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zawarte zostały definicje zarówno dochodu jak i rodziny. Zgodnie z analizowaną ustawą pojęcie dochodu obejmuje dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych (art. 2 pkt 1), ilekroć mowa jest o dochodzie członka rodziny - oznacza to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3 ustawy (art. 2 pkt 2), a o dochodzie rodziny - oznacza to sumę dochodów członków rodziny (art. 2 pkt 4). W art. 2 pkt 16 zawarta została definicja legalna rodziny – pojęcie to oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców; W analizowanej ustawie zawarte zostały również (analogicznie jak w ustawie o świadczeniach rodzinnych) przepisy pozwalające na ustalenie prawa do świadczenia na podstawie dochodu jak najbardziej zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego przez rodzinę w dacie składania wniosku o przyznanie świadczenia. Ustawodawca przewidział zatem ustalenie dochodu na podstawie dochodu uzyskiwanego w roku poprzedzającym rok, na który ustalane jest prawo do przyznania świadczenia. W przypadku świadczeń, przyznawanych od kwietnia 2016 r. jest to dochód osiągnięty w 2014 r. Jednocześnie wprowadzone zostało do ustawy pojęcie dochodu uzyskanego i dochodu utraconego (art. 20 ust. 19 i ust. 20 ustawy) jak również mechanizm ustalenia dochodu przy uwzględnieniu dochodu utraconego i dochodu uzyskanego już po zakończeniu roku poprzedzającego rok na który ustalane jest prawo do świadczeń (art. 7 ust. 1-3 ustawy). Oznacza to, w ocenie Sądu, że intencją ustawodawcy było jak najdokładniejsze ustalenie dochodu rodziny, organy winny zatem orzekać na podstawie danych jak najbliższych dacie orzekania (por. stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 2017 r., sygn. akt. I OSK 243/14). Z wyjaśnień skarżącej, niezakwestionowanych przez orzekające organy wynika, że w sytuacji rodziny doszło do zmiany jej składu, bowiem mąż skarżącej w kwietniu 2016 r. wyprowadził się z domu, prowadzi odrębne gospodarstwo domowe i poza dobrowolnymi alimentami na córkę, nie partycypuje w kosztach bieżącego utrzymania rodziny. Tymczasem organy w ogóle nie dokonały analizy definicji rodziny zawartej w cytowanym wyżej art. 2 pkt 16 ustawy, w szczególności w kontekście zawartego w tej definicji zwrotu "odpowiednio", który w ocenie Sądu został świadomie zastosowany przez ustawodawcę z nadaniem mu znaczenia prawnego mającego za zadanie ułatwienie odkodowania zawartej w tym przepisie normy prawnej. Jedyną logiczną interpretacją ustawowej definicji rodziny zawartej w art. 2 pkt 16 ustawy w odniesieniu do rodziny, której funkcjonuje dziecko, z tytułu wychowywania którego skarżąca ubiega się o świadczenie wychowawcze, w tym stanie faktycznym jest zaliczenie do niej tego dziecka (i innych dzieci) oraz rodziców, a więc dokonanie adekwatnego do stanu faktycznego istniejącego w sprawie wyboru odpowiednich osób z listy zawartej w w/w przepisie. Skoro art. 2 pkt 16 ustawy normuje, że rodzina "oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci..." to obowiązkiem organu jest wskazanie z tej listy osób, które tworzą ubiegającą się o pomoc rodzinę, odpowiednio do ich aktualnej sytuacji życiowej. Odmienne rozumienie omawianego przepisu pozostawałoby w sprzeczności z zasadą racjonalności ustawodawcy. Z zasady tej wynika bowiem, że żaden przepis ustawy, a nawet żaden z fragmentów przepisu, nie może być uznany za zbędny, co uniemożliwia zignorowanie zwrotu "odpowiednio" zawartego w art. 2 pkt 16 ustawy. Gdyby intencją ustawodawcy było obligatoryjne zaliczenie do rodziny wszystkich wymienionych w art. 2 pkt 16 osób, co uczyniły organy, w przepisie tym nie umieszczono by słowa "odpowiednio" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 1709/11). Wymienione orzeczenie wydane zostało wprawdzie na tle ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednak z uwagi na odesłanie zawarte w art. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, jak również z uwagi na zbieżność konstrukcji pojęć dochodu, członka rodziny i rodziny może znaleźć pełne zastosowanie w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu ustawodawca zobowiązał organ do analizy konkretnej sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o świadczenie właśnie poprzez użycie określenia "odpowiednio" uznając najwyraźniej, że możliwe komplikacje stosunków rodzinnych nie są materią, którą można i należy regulować sztywno i kazuistycznie. W rozpoznawanej sprawie analizy takiej organy nie przeprowadziły. Biorąc pod uwagę cel ustawy organ winien ustalić rzeczywisty stan liczbowy i dochodowy rodziny, a nie ograniczać się do wskazania stanu prawnego (trwanie małżeństwa) i automatyczne zaliczenie do dochodów rodziny dochodu niepartycypującego w tych dochodach małżonka. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym wyroku, zweryfikuje wyjaśnienia skarżącej, co do braku partycypacji jej męża w dochodach rodziny. Oceni to w kontekście tego, że zapadł wyrok orzekający rozwód małżonków, ustali czy T. G. może być zaliczony do członków rodziny i czy jego dochód uzyskany w 2014 r. winien być brany pod uwagę. W sytuacji gdyby weryfikacja potwierdziła, że T. G. nie partycypował w dochodach rodziny, to należy uznać, że rodzina składała się ze skarżącej i dwóch córek oraz należy uwzględnić w dochodzie fakt, że skarżąca według złożonych wyjaśnień otrzymuje alimenty nie na jedną, ale na obie córki (dochód uzyskany przez córkę N.). Z uwagi na powyższe uznając, że organy nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy tj. nie uwzględniły zmiany składu osobowego rodziny skarżącej, na skutek wyprowadzenia się z domu jej męża, co stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 tej ustawy uchylił decyzje organów obu instancji.