VIII SA/Wa 720/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant specjalista Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi T. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r.; Zaskarżoną decyzją z dnia [...]sierpnia 2019 r. znak: [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania T. J. (dalej: "skarżąca", "strona") od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z dnia [...]lipca 2019 r. znak [...]orzekającej o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką J. D. – orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...]marca 2019 r. skarżąca złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w [...]wniosek o ustalenie prawa o świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...]listopada 2015 r. w związku z opieką nad osobą: J. D. (matka wnioskodawczyni), która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...]lipca 2012 r., wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...]. Decyzją z [...]kwietnia 2019 r. Wójt nie przyznał stronie wnioskowanego świadczenia. Kolegium uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, z uwagi na pobierany przez skarżącą specjalny zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką, wezwał stronę do wypowiedzenia się które ze świadczeń – specjalny zasiłek opiekuńczy, czy świadczenie pielęgnacyjne – wybiera oraz czy wyraża zgodę na uchylenie decyzji ustalającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego będącego w obiegu prawny, zgodnie z art. 17 ust 5 pkt 1 lit b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (jt. Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.; dalej: "u.ś.r."). W odpowiedzi skarżąca złożyła dnia [...]maja 2019 r. oświadczenie, w którym wskazała, iż zrzeka się specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...]listopada 2015 r. w związku z koniecznością sprawowania osobistej opieki nad mamą – J. D.. Decyzją z dnia [...]lipca 2019r. organ I instancji, działając na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1-4, ust. 1a, ust. 1b, ust. 5, art. 17b, art. 20, art. 23 ust. 1-4, ust. 5a-5c, art. 24, art. 26 ust. 1, art. 32 u.ś.r., rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. 2017r. poz. 1466), art. 41, art. 104, art. 107, art. 127a k.p.a., nie przyznał skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką J. D., w związku z niespełnieniem przesłanki o której mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca, nie godząc się z wydanym rozstrzygnięciem. Uznała, że fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. Odwołująca złożyła wprawdzie oświadczenie o zrzeczeniu się specjalnego zasiłku opiekuńczego jednak pod warunkiem zmiany tego prawa na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z 20 sierpnia 2019 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji zauważył, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r.). Wskazał, iż przepis ten nie może być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień między innymi do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zdaniem Kolegium, dopóki w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja o przyznaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, dotąd organ administracji nie ma możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie SKO podniosło, iż nie ma prawnych instrumentów do jednoczesnego procedowania wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji przyznającej inne świadczenia. Zauważyło, iż w rozpoznawanej sprawie strona zrzekła się wprawdzie specjalnego zasiłku opiekuńczego, jednak w zamian za prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji nie był więc władny do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Dopiero ostateczna decyzja uchylająca decyzję przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy stanowiłaby podstawę do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, który pismem z dnia [...]września 2019 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Kolegium z dnia [...]sierpnia 2019 r. Wniosła o zmianę przedmiotowej decyzji i przyznanie wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu skargi wskazała m.in., iż na podstawie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. ma prawo dokonania wyboru między świadczeniem pielęgnacyjnym, a zasiłkiem specjalnym dla opiekuna. Nadto podniosła, iż spełnia wszelkie warunki do otrzymania przedmiotowego świadczenia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja organu odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy [...]zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skarżąca ubiega się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Należy nadmienić, iż skarżącej decyzją z [...]listopada 2018 r. przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką – J. D.. Organy orzekające uznały, iż brak jest podstaw do wydania decyzji przyznającej wnioskowane świadczenie z uwagi na niespełnienie przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., jak i fakt, że skarżąca ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Sąd zauważa, iż w obecnym stanie prawnym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Uznał on bowiem za niekonstytucyjny art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do tego świadczenia osób sprawujących opiekę w zależności od momentu powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki. Bezpośrednim skutkiem ww. wyroku jest utrata przez art. 17 ust. 1b u.ś.r. we wskazanym zakresie domniemania konstytucyjności z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw. W aktualnym stanie prawnym organy orzekające, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia, określone w art. 17 u.ś.r., z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została uznana za niekonstytucyjną. Stwierdzenie niekonstytucyjności określonego przepisu ustawy ze swej istoty tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok o sygnaturze K 38/13 został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem wszedł w życie. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez organy okoliczności pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna, należy przytoczyć brzmienie art. 17 ust. 5 lit. b u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Sąd zauważa, iż wykładnia celowościowa ww. przepisu nakazuje go rozumieć w ten sposób, że nie wyklucza on prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której to prawo odebrano regulacją niekonstytucyjną, "przymuszając" do uzyskania świadczenia mniej korzystnego tj. zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, którego uzyskanie jest z kolei przesłanką uniemożliwiającą nabycie świadczenia pielęgnacyjnego. Należy mieć na względzie, że ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów została uchwalona na skutek niekonstytucyjnego wygaszenia przez ustawodawcę decyzji przyznających świadczenia pielęgnacyjne. To, że w następstwie kolejnych zmian art. 17 doszło do sytuacji, że określona grupa osób spełnia warunki do uzyskania i jednego i drugiego świadczenia różniącego się znacznie wysokością, nie może pozbawiać jej prawa wyboru, z którego z nich skorzystać. Dlatego też przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, nie zachodzi również konieczność rezygnacji przez skarżącą z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Kierując się bowiem zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować stronę, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji stwierdzenia, że skarżąca spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, organ winien umożliwić jej uzyskanie świadczenia zgodnego z jej wolą. Organ ma również możliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 155 k.p.a., dotyczącego zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym, przy spełnieniu przesłanek w nim wymienionych. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, w grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Wprawdzie na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje wyprowadzana z przepisów art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. zasada "jedna sprawa (uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisu prawa) – jedna decyzja" tym niemniej z uwagi na to, że z przepisu prawa wynika, że strona może otrzymywać w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych tylko jedno ze świadczeń wybrane przez nią, to kwestia tego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku dla opiekuna stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość załatwienia rezygnacji z zasiłku dla opiekuna w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18, wyrok https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. a p.p.s.a., decyzje organów obydwu instancji zostały uchylone. Rozpoznając ponownie sprawę, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., organ winien uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania wyrażone w niniejszy wyroku.