VIII SA/Wa 722/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2010 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję [... Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Syg. akt VIII SA/Wa 722/10 Uzasadnienie Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 ze zm. dalej jako ustawa prawo budowlane) po rozpatrzeniu odwołania W. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. nr [...] z dnia [...] lutego 2010 roku nakazującej W. P. wykonanie robót budowlanych wskazanych w inwentaryzacji budowlanej jako pkt 16) doprowadzających budynek masarni, zlokalizowany na działce nr [...] w N. M. nad P. do stanu zgodnego z prawem i polegających na: - wykonaniu od strony budynku gospodarczego D. K. wykonaniu fundamentu betonowego na głębokość min. 100 cm, poniżej terenu, odcinkami długości 0,8 – 1,2 m, jednak nie więcej niż 50 % na całej długości fundamentu, wykonać izolację poziomą na omawianym fundamencie; - wymurowaniu ściany z cegły palonej pełnej kl. 10 MPa na zaprawie cementowej 1:4 Rz 5 Mpa z jednoczesnym wypełnieniem szczeliny dylatacyjnej pomiędzy wykonanym murem, istniejącym budynkiem nr 2 z jednej warstwy papy izolacyjnej; - wykonaniu słupa żelbetowego 25 x 25 cm w narożniku północno- wschodnim, zakończony czapką betonową z zabetonowaną marką z blachy gr. 10 mm; - zamontowaniu podciągu stalowego z I NP. 160 utwierdzający na słupie oraz w ścianie pomieszczenia gospodarczego nr 6; - wykonaniu ściany oddzielenia pożarowego wzdłuż granicy działki skarżącej, wystającą ponad o 30 cm; - zakończenie ściany obróbką blacharską, grub. 0,6 mm ze spadkiem na własną posesję; - zabudowanie istniejącego okna w ścianie wykonanej przy granicy działki skarżącej pustakami szklanymi, tzw. luksfer; - rozebranie istniejących schodów na I piętrze wraz z demontażem istniejących drzwi wejściowych do klatki;. - wykonanie nowych schodów o szerokości biegu 1,2 m z barierką stalową o wysokości 1,1m; - zamontowanie drzwi wejściowych 90/200 Obowiązek ten powinien być wykonany do [...] września 2010 roku – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. W. P. dokonał rozbudowy budynku masarni na działce przy ulicy [...] [...] w N. M. nad P. w oparciu o decyzję burmistrza Miasta i Gminy N. M. z dnia [...] lipca 1990 roku, nr [...] pozwolenie na budowę. Stwierdzono wykonanie obiektu z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia. Nadto decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego w wyniku stwierdzenia jej nieważności przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] maja 1996 roku. Organ podnosił, że niniejsza sprawa była już przedmiotem badania przed tutejszym organem. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na mało precyzyjne odniesienie się do robót budowlanych wymienionych w opinii technicznej wykonanej przez projektanta M. M.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Powiatowego w G. decyzją z dnia [...] lutego 2010 roku, nr [...] nakazał W. P. wykonanie robót budowlanych (wskazanych w inwentaryzacji budowlanej jako pkt 16), doprowadzających budynek masarni zlokalizowany na działce nr [...] w N. M. n. P. do stanu zgodnego z prawem. Od decyzji organu I instancji odwołanie złożył W. P.. Zdaniem organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie. Organ właściwie podjął rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane, który stanowi, że w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem właściwy organ jest zobowiązany nałożyć na inwestora czynności lub roboty budowlane. Podstawą nałożenia obowiązku było sporządzenie dokumentacji przez osobę ze stosownymi uprawnieniami. Z dokumentacji dołączonej do akt sprawy wynika, że inwestor winien wykonać szereg robót budowlanych, które umożliwią właściwe użytkowanie obiektu masarni. W ocenie organu odwoławczego, organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też prawa procesowego, które mogłyby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W zgromadzonej w sprawie dokumentacji budowlanej projektant M. M. zauważył, że budynek może być użytkowany pod warunkiem wykonania robót budowlanych pkt 1 – 5, wymienionych w tej dokumentacji oraz określonych w decyzji organu I instancji. Organ zauważył, że opinia została sporządzona przez osobę ze stosownymi uprawnieniami i zgodnie z wymogami określonymi w przepisach ustawy prawo budowlane. Z tego względu, zdaniem organu odwoławczego decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego należało utrzymać w mocy. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł W. P.. W uzasadnieniu skargi podnosił, że zaskarżona decyzja została oparta na materiale dowodowym zgromadzonym w 1999 roku. Pierwsza decyzja została wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. w dniu [...] stycznia 2000 roku. Odwołanie od tamtej decyzji organ odwoławczy rozpoznał w lipcu 2009 roku, uchylając sprawę i przekazując ją do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarżący zauważał, że organ I instancji wprawdzie dokonał kontroli obiektu w dniu [...] września 2009 roku, ale jego zdaniem przedmiotowa kontrola nie zaktualizowała materiału dowodowego w takim stopniu jak należy. Skarżący zauważał, że dokumentacja w przedmiocie obowiązku wykonania określonych prac była opracowana pod rządami innych przepisów techniczno- budowlanych, które zmieniły się w 2002 roku. Obowiązujące w tym czasie rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nieco inaczej regulowało pewne zagadnienia. Obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 roku, nr 75, poz. 690 ze zm. dalej jako rozporządzenie) nie wymaga np. wymurowania ściany oddzielenia p- poż. – 30 cm ponad powierzchnię dachu. Nadto zwracał uwagę, że skoro budynek przestał być użytkowany jako w projektowanej w dokumentacji funkcji, to nie musi on odpowiadać pewnym warunkom- np. szerokość schodów nie musi wynosić 1,20 m. Zdaniem skarżącego organ nie zagłębiał się w analizowanie zmian stanu faktycznego, odnosząc się do nich pobieżnie, chociaż analiza tych zmian była jego obowiązkiem, co wynika z zasad wyrażonych w art. 7 i art. 11 k.p.a. Jego zdaniem z uwagi na upływ czasu organ powinien zauważyć, że zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny uległy zmianie, które mają wpływ na treść rozstrzygnięcia. Skarżący zauważał, że poza uwagą organu pozostał fakt, że część nakazanych robót została wykonana (słup żelbetowy 25x25 cm). Nadto zdaniem skarżącego organ I instancji w podstawie prawnej nie powołał przepisu kompetencyjnego - art. 83 ust. 1 ustawy prawo budowlane. Oznacza to, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że faktycznie skarżący prace budowlane polegające na rozbudowie budynku masarni wykonał na podstawie wydanej w dniu [...] lipca 1990 roku decyzji Burmistrza N. M. nad P. o pozwoleniu na użytkowanie, rozbudowę i adaptację budynku masarni na działce położonej w N. M., przy ulicy [...] nr [...]. Fakt późniejszego wyeliminowania przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego nie pozwala na uznanie, aby prace te zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. W związku z tym, że organ nadzoru budowlanego stwierdził, iż prace budowlane zostały wykonane w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, organ wszczął i prowadził w tym zakresie postępowanie administracyjne. Zostało ono wszczęte i było prowadzone po dniu wejścia w życie ustawy prawo budowlane ( po 1 stycznia 1995 roku). Należy zgodzić się z organem, że w świetle przepisu art. 103 ust. 1 ustawy prawo budowlane, do spraw wszczętych po dniu 1 stycznia 1995 roku stosujemy przepisy nowej ustawy, za wyjątkiem sytuacji określonej w art. 103 ust. 2 ustawy prawo budowlane, która w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Przepis ten dotyczy tylko zakazu stosowania art. 48 nowej ustawy prawo budowlane. W sytuacji gdy roboty budowlane zostały zakończone, organ nie ma obowiązku wydawania w trybie art. 50 ust. 1 ustawy prawo budowlane postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i ewentualnym obowiązku przedstawienia inwentaryzacji wykonanych prac. W konsekwencji wydanie jednej z decyzji, o których mowa w art. 51 ust.1, nie jest wtedy ograniczone w czasie. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze należy zauważyć, że organ zakres prac niezbędnych do wykonania przez skarżącego wywodzi ze złożonej przez niego opinii technicznej wykonanej przez projektanta M. M. w lutym 1998 roku. Prace te miały być wykonane w związku z wszczętym i nie wiadomo jak zakończonym postępowaniem o zmianę sposobu użytkowania obiektu masarni na obiekt handlowy. Organ nakładając obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 2, winien wskazać jakie wystąpiły odstępstwa od wydanej w 1990 roku decyzji, które powodują, że możemy uznać, iż obiekt ten został wykonany niezgodnie z obowiązującym prawem. Jak wynika z przedstawionej inwentaryzacji sporządzonej przez M. M., zakres prac do wykonania wskazany przez niego, odnosił się do sytuacji przekształcenia dotychczasowego użytkowania obiektu jako masarni, na obiekt handlowy i zawierał wykaz robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu jako obiektu handlowego. W swoim uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego nie wyjaśnił dlaczego ten wskazany zakres robót budowlanych jest tożsamy z doprowadzeniem obiektu do stanu zgodnego z prawem, w związku z realizacją prac wykonywanych na podstawie decyzji z 1990 roku. Nadto trafnie zauważa skarżący, że stan faktyczny i prawny, który stanowi podstawę orzekania organy wywodzą z okresu sporządzenia opracowania przez M. M., tj. z 1998 roku. Skarżący stawia zarzut, iż zmienione przepisy między innymi rozporządzenia w przedmiocie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 2002 roku, pewnych obowiązków już nie nakładają (wymurowania ściany oddzielenia przeciw pożarowego). Biorąc pod uwagę fakt, iż organ wydając decyzję winien uwzględniać zmiany stanu prawnego i zapadłe orzeczenie winno odnosić się do aktualnie obowiązującego stanu prawnego, to brak oceny w tym zakresie przez organ powoduje, iż należy uznać, że doszło do naruszenia przepisu art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Również w sytuacji zmian w stanie faktycznym winny one zostać uwzględnione przez organ rozpoznający sprawę. Takie zarzuty w tym zakresie skarżący stawia, co do wymurowania słupa żelbetowego 25x25 cm. Co prawda w dniu [...] września 2009 roku organ przeprowadził oględziny przedmiotowego obiektu budowlanego, z których wynika, że żadne prace od 2000 roku nie były wykonywane, lecz nie wiadomo czy po dokonaniu oględzin nie doszło do wskazywanych przez skarżącego zmian stanu faktycznego. W ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., będącej naczelną zasadą postępowania administracyjnego wynika, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.10.2001 ; I SA 1110/01, LEX 75 516). Decyzje administracyjne wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej- do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego przepisu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności powinno zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie umożliwia przeprowadzenie kontroli, czy decyzja została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe uzasadnienie wiąże się z realizacją zasady przekonywania sformułowanej w art.11 k.p.a. Organ ponownie rozpoznając sprawę przedstawi argumentację, że nakazane roboty budowlane wynikają z odstąpienia od przepisów budowlanych przez inwestora, a nie tylko z chęci zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Organ dokona oceny zakresu tych prac pod kątem obowiązującego stanu prawnego i faktycznego w kontekście stawianych przez skarżącego zarzutów. Następnie po dokonaniu ustaleń i oceny prawnej sporządzi uzasadnienie decyzji zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 k.p.a. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c) w związku z art. 152 p.p.s.a orzeczono, jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono biorąc za podstawę art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.