VIII SA/Wa 723/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2010 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. VIII SA/Wa 723/10 Uzasadnienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. znak [...], po rozpoznaniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2009r. nr [...] ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal handlowo-usługowy / salon fryzjersko-kosmetyczny/ na działce nr [...] przy ul M. w R. – orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. / dalej określane jako "SKO"/ , została wydana po przeprowadzeniu postępowania, w którym ustalono następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte na wniosek E.K., który wystąpił do Prezydenta Miasta R. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal handlowo- usługowy / salon fryzjersko-kosmetyczny/ na działce nr [...] przy ul. M. w R.. W toku przeprowadzonego postępowania, w którym stosownie do art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm., dalej określana jako " ustawa p.z.p"/, dokonano analizy stanu faktycznego i prawnego terenu lokalizacji inwestycji. Jej przeprowadzenie doprowadziło do następujących ustaleń : -/ nieruchomość na której wnioskodawca zamierza realizować planowane przedsięwzięcie nie jest objęta ustaleniami żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; -/ działka nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym oraz budynkami garażowymi i stanowi współwłasność osób fizycznych; -/ terenu projektowanej inwestycji nie dotyczą ograniczenia i zakazy wynikające z potrzeb ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu; -/ teren w/wym. działki położony jest w obszarze układu urbanistyczno-architektonicznego miasta wpisanego do rejestru zabytków i podlegającego ochronie na podstawie przepisów ustawy z dn. 23.07.2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami / Dz. U. nr 162 poz. 1568 ze zm./; -/ przewidywane przeznaczenie przedmiotowego terenu w uchwalonym studium uwarunkowań i kierunku zagospodarowania przestrzennego – to tereny zabudowy mieszkaniowej o charakterze śródmiejskim, zespoły i centra usługowe. Organ I instancji przeprowadził także stosownie do wymogów § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz. U. nr 164 poz.1588/ analizę urbanistyczną dla zamierzonej inwestycji, w toku której ustalił spełnienie łączne warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy p.z.p. pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Postanowieniem z dnia [...] września 2009r. nr [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w W., po rozpoznaniu przedłożonego mu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla w/wym. inwestycji, uzgodnił pozytywnie zamierzone przedsięwzięcie inwestycyjne pod warunkiem umieszczenia w treści decyzji i spełnienia wytycznych konserwatorskich zamieszczonych w postanowieniu. Mając na względzie powyższe ustalenia Prezydent Miasta R. powołaną wyżej decyzją z dnia [...] września 2009r. ustalił warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu dla inwestycji zgłoszonej przez E. K.. Odwołanie od powyższej decyzji złożył będący stroną postępowania A. P. / jeden ze współwłaścicieli nieruchomości na której usytuowany jest budynek / który wniósł zastrzeżenia do usytuowania projektowanego wejścia do lokalu użytkowego oraz do możliwości korzystania przez klientów zakładu fryzjersko-kosmetycznego z dojazdu i miejsc parkingowych na terenie posesji. SKO w R. rozpoznając odwołanie, wspomnianą decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. działając na podstawie art.138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego / j.t Dz. U. z 2000r. nr 98 poz.1071 ze zm., dalej określany jako " kpa"/, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta R. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji SKO podniosło, że wydana decyzja i poprzedzające ją postępowanie jest obarczone brakami i uchybieniami, które wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Stwierdzone przez SKO nieprawidłowości to: -/ niekompletność wniosku o wydanie decyzji, tak w zakresie części tekstowej, jak i graficznej w sposób naruszający art. 52 ust. 2 ustawy p.z.p.; -/ dokumenty dotyczące stanu prawnego nieruchomości z katastru geodezyjnego bez stosownych podpisów potwierdzających aktualność zamieszczonych danych; -/ brak ustalenia czy uzgadniające postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. w dacie wydania decyzji było ostateczne; -/ niedokładność i powierzchowność wykonanej analizy urbanistycznej, gdzie w sposób dowolny wyznaczono obszar analizowany i brak zgodności części graficznej z częścią tekstową. Odnosząc się do zarzutów odwołania, SKO podniosło, że kwestie będące ich treścią są nieaktualne na tym etapie postępowania, a rozwiązanie tych zagadnień powinno nastąpić na etapie opracowania projektu budowlanego i w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą, ostateczną w administracyjnym toku postępowania decyzję SKO, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucił błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, podczas gdy właściwa analiza dokumentacji zgromadzonej w sprawie prowadzi do przeciwnego wniosku aniżeli wyprowadzony przez SKO. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy wydanej w sprawie decyzji Prezydenta Miasta R.. W uzasadnieniu skargi podniósł, że jego wniosek o warunki zabudowy dotyczył jedynie zmiany przeznaczenia konkretnego lokalu, który został dokładnie we wniosku opisany. W treści wniosku określił, że nie przewiduje prowadzenia żadnej inwestycji budowlanej ani zmian elewacji, jedyną ingerencją w substancję budynku będzie umieszczenie drzwi w miejsce okna. Ponadto załączył wszystkie mapy oraz rzuty budynku. SKO w R. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Skarżący w piśmie złożonym do tut. Sądu z dn. [...].10.2010r. przedłożył kserokopie dokumentów dotyczących prowadzonego postępowania / k. [...] akt sprawy/. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga analizowana pod tym kątem jako niezasadna podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie była decyzja kasacyjna SKO powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawa prawna do wydania tego rodzaju decyzji zawarta jest w art. 138 § 2 kpa. Tego rodzaju rozstrzygnięcie może być podjęte, gdy organ odwoławczy w toku postępowania odwoławczego stwierdzi brak podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 kpa w zw. z art.136 kpa przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części" / vide B. Adamiak, J. Borkowski KPA Komentarz Wyd. C.H. BECK 2009/. SKO w R. stwierdziło, że tego rodzaju braki w zakresie postępowania wyjaśniającego istnieją w rozpoznawanej sprawie. SKO wskazało, że stwierdzone uchybienia wynikają przede wszystkim z niezrealizowania przez organ I instancji wymogów określonych art. 52 ust. 2 ustawy p.z.p. oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego / Dz. U. nr 164 poz 1588 ze zm./. Wspomniany wyżej art. 52 ust. 2 ustawy p.z.p. określa wymaganą treść wniosku składanego przez osobę ubiegającą się o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego lub uzyskanie warunków zabudowy dla określonego innego przedsięwzięcia inwestycyjnego. W świetle art. 52 ust. 2 cyt. ustawy na treść wniosku składa się część graficzna zawierająca określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej, a w jej braku katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren którego wniosek dotyczy. Obok części graficznej na treść wniosku składa się także część opisowa zawierająca charakterystykę inwestycji obejmującą trzy zasadnicze problemy: 1/ wymagania w zakresie infrastruktury technicznej, w tym dotyczących określenia zapotrzebowania na wodę, energię i sposobu usuwania lub oczyszczania ścieków; 2/ określenie charakterystyki urbanistycznej inwestycji przez zamieszczenie opisu planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu; 3/ określenie parametrów technicznych inwestycji, przy ustalaniu których należy brać pod uwagę przepisy prawa budowlanego odnoszące się do norm technicznych inwestycji. Przenosząc powyższe uregulowania na ustalenia faktyczne postępowania w rozpoznawanej sprawie należy stwierdzić, że SKO w R. trafnie uznało, że decyzja, jak i poprzedzające jej wydanie postępowanie Prezydenta Miasta R. zawiera uchybienia i braki dotyczące przede wszystkim kompletności wniosku o ustalenie warunków zabudowy w zakresie charakterystyki zamierzonej inwestycji. Te uchybienia to brak prawidłowego opisowego i graficznego przedstawienia budynku z lokalem, który ma być przedmiotem zmiany funkcji użytkowania, w szczególności w zakresie określenia gabarytów /wymiarów/ przedmiotowego lokalu, dotychczasowego mieszkalnego wykorzystania tego lokalu oraz zakresu zmian budowlanych tego lokalu w związku ze zmianą jego charakteru na handlowo-usługowy /usługi fryzjersko-kosmetyczne /. Stanowi to naruszenie art. 52 ust. 2 cyt. ustawy p.z.p. Te elementy dokumentacji przedłożonej przez skarżącego, zostały wykonane niestarannie, bez zachowania wymagań formalnych określonych w powołanym przepisie. Sąd podzielił także oceny SKO w zakresie wadliwości analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta Miasta R.. Analiza ta powinna realizować wymogi wynikające z przywołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego. Analiza wykonana na potrzeby postępowania w rozpoznawanej sprawie została przeprowadzona niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie wymogami. Część graficzna analizy wyznacza w sposób dowolny wielkość obszaru analizowanego i nie pokrywa się z ustaleniami zawartymi w jej części tekstowej. Także część tekstowa analizy wykonana jest ogólnikowo /brak jest w szczególności wskazania rodzaju zabudowy i jej charakterystyki w obszarze analizowanym, wskazania nr ewidencyjnego działek wchodzących w obszar analizowany/. Wreszcie zaistniało uchybienie proceduralne polegające na wydaniu decyzji I instancji bez sprawdzenia ostateczności uzgadniającego postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dn. 4.09.2009r. /przed jego uprawomocnieniem się brak było podstaw do wydawania decyzji I instancji/. W ocenie Sądu, SKO w R. poprawnie zakwalifikowało, że stwierdzone uchybienia i braki wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co skutkuje niemożnością jego uzupełnienia przez SKO w rozumieniu art.138 § 2 w zw. z art. 136 kpa. Stwierdzone braki i uchybienia w zakresie postępowania wyjaśniającego w rozpoznawanej sprawie powinny być uzupełnione przez organ I instancji, tj. Prezydenta Miasta R.. Złożone przez skarżącego do Sądu pisma /k. [...] akt sprawy / nie mogły zostać uznane za uzupełnienie dowodów w sprawie, wymagają one oceny w uzupełnianym postępowaniu wyjaśniającym przez organy administracji. Mając powyższe na względzie, wobec niezasadności skargi, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w rozpoznawanej sprawie oddalił.