VIII SA/Wa 727/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. Decyzją z [...] lipca 2020 r. znak: [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, ZUS), działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej: ustawa o przeciwdziałaniu COVlD-19), umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku M. W. (dalej: skarżący, strona) z [...] kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ powołał treść ww. przepisów i uznał, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z powodu braku deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r. Skarżący złożył do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wskazał, że z biura rachunkowego, które prowadzi rozliczenie jego firmy, uzyskał informację, iż deklaracja za maj 2020 r. nie została złożona w terminie, ponieważ w wyniku burzy i ulewy przez ponad tydzień nie było łączności internetowej. Łączność przywrócono [...] lipca 2020 r. i wtedy dopiero można było sprawdzić status wysłanych dokumentów. ZUS decyzją z [...] września 2020 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 31zq ust. 8 ustawy o zwalczaniu COVlD-19, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący 10 kwietnia 2020 r. złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres marzec-maj 2020 r. Organ umorzył postępowanie za maj 2020 r., ponieważ strona nie złożyła deklaracji rozliczeniowej za ten miesiąc do 30 czerwca 2020 r. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ZUS stwierdził, że komplet rozliczeniowy ZUS DRA i RCA za maj 2020 r. skarżący złożył dopiero [...] sierpnia 2020 r. Organ przy tym nadmienił, że przedsiębiorca wysyłający dokumenty do ZUS za pośrednictwem programu "Płatnik" ma możliwość otrzymania potwierdzenia wysyłki tych dokumentów poprzez pobranie raportu tzw. Informacji o wysyłce i potwierdzeniu. Takiego dokumentu skarżący nie załączył do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem organu biuro rachunkowe obsługujące stronę powinno dołożyć szczególnej staranności, aby deklaracje były składane prawidłowo i terminowo. Jeśli pojawiła się wątpliwość, należało niezwłocznie zweryfikować prawidłowość doręczenia deklaracji, np. poprzez kontakt telefoniczny z ZUS. Skarżący nie złożył więc dokumentów rozliczeniowych w terminie wynikającym z art. 47 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dnia 13 października 1998 r. (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm., dalej: u.s.u.s.), jak również nie złożył ich w terminie wynikającym z art. 31 zq ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, tj. do 30 czerwca 2020 r. Ustawodawca nie przewidział wydłużenia terminu do złożenia dokumentów poza tę datę, był to termin ostateczny. Dlatego przedstawione przez skarżącego argumenty nie mogą stanowić przesłanki do pozytywnego załatwienia sprawy. Od powyższej decyzji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: 1) przepisów u.s.u.s. polegającą na nieprzyjęciu wyjaśnień dotyczących ważnych przyczyn, z powodu których deklaracja rozliczeniowa ZUS DRA za maj 2020 r. została złożona po upływie terminu oraz nieuznanie, że miało to charakter incydentalny i nie nosiło znamion uporczywości oraz celowego działania; 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez zaniechanie oceny stanu faktycznego i nieuwzględnienie powodów mających wpływ na przekazanie deklaracji rozliczeniowej ZUS DRA po terminie. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, ewentualnie rozpoznanie jego wniosku o przywrócenie terminu do złożenia deklaracji rozliczeniowej ZUS DRA za maj 2020 r., który dołączył do skargi. W uzasadnieniu skargi wskazał, że nieterminowe złożenie deklaracji rozliczeniowej ZUS DRA za maj 2020 r. nie wynikało z jego złej woli czy też chęci uniknięcia obowiązków wobec ZUS. Nieterminowe przekazanie dokumentów przez obsługujące skarżącego biuro rachunkowe w związku z pandemią miało ograniczony zakres działania oraz problemy z łączem internetowym. Dodatkowo do tej sytuacji doprowadziła dłuższa nieobecność współwłaścicielki biura spowodowana wyjazdem z chorą córką na rehabilitację w okresie od [...] czerwca 2020 r. do [...] lipca 2020 r. oraz praca zdalna, która nie odbywała się w pełnym zakresie. Skarżący wniósł o indywidualną ocenę jego sytuacji i uznanie, że jest zwolniony ze składki za maj 2020 r., tym bardziej, że sytuacja jego firmy w związku z pandemią była i nadal jest trudna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że to płatnik odpowiada za terminowość i poprawność dokonywanych rozliczeń bez względu na to, czy rozlicza się samodzielnie, czy korzysta z usług podmiotów świadczących usługi w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn, aniżeli w niej wskazane. Zgodnie z art. 31zq ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez organ zaskarżonej decyzji) za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ww. ustawy, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (art. 31zq ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19). Natomiast odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ww. ustawy, następuje w drodze decyzji (art. 31zq ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19). Podstawą prawną decyzji wydanej przez organ w I instancji był przepis art. 105 § 1 k.p.a., który przewiduje, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ orzekający na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zaakceptował to rozstrzygnięcie i na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał je w mocy. W ocenie Sądu umorzenie postępowania jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Taka forma rozstrzygnięcia powinna być traktowana jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na wystąpienie trwałej przeszkody uniemożliwiającej wydanie decyzji co do istoty sprawy (por. wyrok NSA z 9 września 1998 r., sygn. akt IV SA 1634/96, wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 689/07, publ. cbosa). Głównym problemem interpretacyjnym jest zakres pojęcia bezprzedmiotowości, która często jest mylona z bezzasadnością. W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego żądanie strony może być bezzasadne, ale nie jest to równoznaczne z bezprzedmiotowością. Bezzasadność żądania strony oznacza brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku (por. wyrok WSA w Lublinie z 2 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 572/09, publ. cbosa). W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2004 r. sygn. akt IV SA 3439/02; wyrok WSA w Rzeszowie z 1 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1107/10; wyrok NSA z 14 października 2010 r. sygn. akt II GSK 910/09, wszystkie publ. cbosa). Jeżeli natomiast żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji publicznej, to wówczas mamy do czynienia z bezprzedmiotowością tego postępowania i postępowanie takie powinno ulec umorzeniu (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 lutego 2006 r., sygn. akt I SAB/Wa 72/05; wyrok NSA z 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1393/09, oba publ. cbosa), niezależnie od tego, czy sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej przed datą wszczęcia postępowania, czy utraciła taki charakter w jego toku (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 461/13, publ. cbosa). Z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ administracji publicznej stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na szczególne znaczenie odróżnienia przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Bezzasadność żądania strony musi być wykazana co do zasady w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Z akt postępowania wynika, że skarżący [...] kwietnia 2020 r. złożył wniosek do ZUS o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Zaskarżona decyzja ZUS dotyczy umorzenia postępowania w powyższym zakresie za maj 2020 r. z powodu niezłożenia przez stronę w terminie do 30 czerwca 2020 r. dokumentów rozliczeniowych (DRA i RCA) za ten miesiąc. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie niespełnienie któregokolwiek z warunków wymienionych w art. 31zq ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 winno skutkować wydaniem decyzji merytorycznej (rozstrzygającej sprawę co do istoty) odmawiającej zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, a nie umorzeniem postępowania. Powód umorzenia postępowania przez organ mógł być zatem jedną z przesłanek do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na brak spełnienia przez skarżącego warunków uprawniających do zwolnienia z opłacania składek za maj 2020 r., które zostały wskazane w art. 31zq ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19. Brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony (por. wyrok NSA z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 79/10, publ. Lex nr 746913). Przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco; ma on zastosowanie jedynie wtedy, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, brak jest strony postępowania czy też jeśli sprawa ma cywilny charakter. W takiej sytuacji jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne (pozytywne czy negatywne) staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 466/19, publ. cbosa). W kontekście powyższych rozważań należy stwierdzić, że przedmiotowa sprawa nie była bezprzedmiotowa, bowiem istnieją przepisy prawa materialnego – art. 31zq ust. 1, ust. 3, ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, które mogą być podstawą do rozpoznania wniosku strony co do istoty. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ orzekający w I instancji naruszył przepis postępowania, tj. art. 105 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast orzekający w II instancji dodatkowo art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ utrzymał w mocy orzeczenie o umorzeniu, mimo że z uzasadnienia decyzji wynikało, że analizował przesłanki merytoryczne zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacenia składki za maj 2020 r. Dlatego Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku. Z uwagi na formalny charakter kontrolowanej decyzji i procesowe przesłanki jej uchylenia Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do zagadnień materialnoprawnych poruszonych w skardze. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe rozważania Sądu, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., rozpozna wniosek skarżącego o zwolnienie z opłacania składek za maj 2020 r. pod kątem spełnienia przesłanek wynikających z przepisów ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 i wyda decyzję co do istoty sprawy, zawierającą uzasadnienie zgodne z art. 107 § 3 k.p.a.