VIII SA/Wa 728/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Gminy w K. z [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy w K. (dalej: "Rada Gminy"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 506 ze zm., dalej także: "u.s.g.") oraz art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. 2019r., poz. 2010 ze zm.; dalej: "ustawa o utrzymaniu czystości" lub "u.c.p.g"), podjęła [...] grudnia 2019 r. uchwałę nr XIII/81/2019 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty. Pismem z 28 czerwca 2021 r. Prokurator Rejonowy w Z. (dalej: "Prokurator") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powołaną wyżej uchwałę. Występując o stwierdzenie jej nieważności, postawił zarzuty istotnego naruszenia: - art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. poprzez nieuregulowanie w przepisach uchwały stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości; - art. 6k ust. 4a u.c.p.g. i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. poprzez nieuregulowanie w przepisach uchwały zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Odpowiadając na skargę, Rada Gminy wystąpiła o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej ewentualnie orzeczenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa niemającym cech istotnego, które może stanowić podstawę do stwierdzenia jej nieważności w całości. W uzasadnieniu swojego stanowiska podniosła, że pierwszy z postawionych zarzutów skargi organ poddaje rozwadze Sądu z uwagi na brak jednolitej praktyki przy jego ocenie zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie. Co do drugiego zarzutu Rada Gminy wywiodła, że brak było możliwości zawarcia w zaskarżonym akcie wnioskowanych zapisów z uwagi na obowiązujący na terenie Gminy K. regulamin czystości i porządku (uchwała z [...] lutego 2021r., nr XIV/87/2020; dalej: "regulamin"), który nie przewiduje kompostowni przydomowych. Rada Gminy podniosła także, iż skarga została wniesiona z naruszeniem art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), albowiem skarga powinna zostać wniesiona za pośrednictwem Rady Gminy, a nie bezpośrednio do Sądu. Ponadto Prokurator wskazał w skardze Gminę K., podczas gdy powinien wskazać Radę Gminy w K.. Z tych względów skarga powinna zostać odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 t.j.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., w świetle którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie wskazał rodzaju naruszenia prawa, które skutkowałoby zastosowaniem tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 452/17 i przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS z 1996 r., nr 3, poz. 90; wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2007 r., IV SA/Wa 2296/06, CBOSA; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Podnieść także należy, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W związku z tym w doktrynie oraz w orzecznictwie podkreśla się wykonawczy charakter uchwał. Wynika to wprost z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, tylko na podstawie upoważnień ustawowych. Wykonawczy charakter uchwał stanowiących prawo miejscowe oznacza, że są one wydawane na mocy i w celu szczegółowej realizacji określonych unormowań materialno-prawnych przyjętych w ustawach upoważniających. Przy czym nie jest wystarczające upoważnienie zawarte w ustrojowych ustawach samorządowych, ale konieczne jest upoważnienie zawarte w ustawach szczególnych i to upoważnienie o charakterze szczegółowym, a nie upoważnienie generalne (zob.: Dorota Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, Oficyna Wyd. Branta s. 160 i n.). Tym samym zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a., prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a., obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia służących w postępowaniu przed organem jest wyłączony, jeśli skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku gdy zaskarżeniem przez prokuratora objęty jest akt prawa miejscowego skarga może być wniesiona w każdym czasie (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy w K. z [...] grudnia 2019 r. nr XIII/81/2019 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty. Prokurator zarzucił istotne w jego ocenie naruszenie wskazanych w skardze przepisów, z uwagi na brak zawarcie w zaskarżonej uchwale zapisów wymaganych przez ustawodawcę. Sąd podziela ocenę Prokuratora, że uchwała jest dotknięta istotnym naruszeniem prawa, którego charakter uzasadnia wyeliminowanie jej w całości z obrotu prawnego, gdyż aktualnie jako niekompletna nie może funkcjonować w obrocie prawnym. Nie wszystkie jednak zarzuty skargi są zasadne. Sąd podziela bowiem zarzut skargi, że zaskarżona uchwała została dotknięta istotnym naruszeniem prawa polegającym na naruszeniu art. 6k ust. 4a u.c.p.g. i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., poprzez brak zawarcia w zaskarżonej uchwale zapisu, który czyniłby zadość obowiązkowi wynikającemu z zapisu art. 6k ust. 4a u.c.p.g. Ustawodawca w tym przepisie obliguje radę gminy do zawarcia w uchwale, zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Co istotne, mając na uwadze argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę, zdaniem Sądu ustawodawca nie uzależnił wprowadzenia takiego zapisu w uchwale od zaistnienia jakichkolwiek warunków, zdarzeń, stanów faktycznych, w tym jak wywodzi Rada Gminy od faktu, że obowiązujący na terenie Gminy K. regulamin czystości i porządku nie przewiduje kompostowni przydomowych. Ze stanowiskiem Rady Gminy nie sposób się zgodzić, ponieważ użycie przez ustawodawcę zwrotu "Rada gminy ... zwalnia..." świadczy o intencji obligatoryjnego zwolnienia określonej kategorii podmiotów (właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym). Jednocześnie ustawodawca posługuje się określeniem "zwalnia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi", ustalając dyrektywę, w jaki sposób część ta miałaby być ustalona, odwołując się do kategorii finansowych (tj. proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych). Podkreślić trzeba, iż bioodpady stanowią część powstających odpadów komunalnych, a w konsekwencji składową kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi. Na koszty ma wpływ ilość odbieranych odpadów. Bez znaczenia pozostaje, że obecnie obowiązujący regulamin nie przewiduje kompostowni przydomowych. Powołany zapis ustawy w żadnym przypadku nie zwalnia bowiem rady gminy od zawarcia obligatoryjnego zapisu wynikającego z ustawy, skoro ustawodawca wprost nie wskazał takich wyjątków. Nadto, wprowadzenie takiego ustawowego zwolnienia niewątpliwie może być zachętą ekonomiczną szczególnie w odniesieniu do gospodarstw wieloosobowych. Tym samym osiągnięte zostanie zamierzenie ustawodawcy, o którym mowa w uzasadnieniu do projektu ustawy. Przepis art. 6k ust. 4a ustawy – "Rada gminy, w drodze uchwały, zwalnia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych" - został dodany przez art. 1 pkt 13 lit. e ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. (Dz.U.2019.1579) zmieniającej nin. ustawę z dniem 6 września 2019 r. W uzasadnieniu projektu ustawy wskazano zaś, że: "Propozycja ta ma stanowić zachętę ekonomiczną do stosowania kompostowników przydomowych przez właścicieli nieruchomości". Powołana regulacja nie pozostawia gminom prawa decydowania o uldze, lecz nakazuje ją przyznać właścicielom nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostującym bioodpady. Ulga ma charakter obligatoryjny dla tych, którzy zdecydowali się zagospodarować bioodpady na własnych nieruchomościach w kompostownikach. Ulga musiała zatem zostać określona w uchwale organu gminy (vide wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Go 220/20 - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://cbosa.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że z tak opisanego obowiązku Rada Gminy się nie wywiązała. W ocenie Sądu, charakter tego naruszenia, to jest stwierdzone pominięcie uchwałodawcze przesądza o tym, że zaskarżony akt prawa miejscowego jest niekompletny i dlatego tylko z tego względu zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Sąd nie podzielił zaś zasadności stawianego przez Prokuratora zarzutu istotnego naruszenia art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. Zaskarżona uchwała w podstawie prawnej jej wydania powołuje art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. i stanowi o dokonaniu wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. w zw. z art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. i w zw. z art. 6c ust. 1 u.c.p.g.). Zgodnie z art. 6c ust. 2 u.c.p.g. rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały Rada Gminy z takiej możliwości nie skorzystała. Tym samym brak uregulowania w zaskarżonej uchwale wysokości stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, o którym mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Zauważyć bowiem należy, iż zawarcie w uchwale regulacji z art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. jest powiązane z możliwością zastosowania art. 6j ust. 3 u.c.p.g. Zgodnie bowiem z jego brzmieniem obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały - w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Wskazać jednocześnie należy, iż ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie nakłada obowiązku określenia kwestii dotyczących nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych w jednej uchwale. Tym samym nawet brak wydania uchwały dotyczącej kwestii nieruchomości niezamieszkałych nie stanowiłby uzasadnienia dla stwierdzenia nieważności uchwały regulującej materię z art. 6c ust. 1 u.c.p.g. (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2021 r. w sprawie sygn. akt III FSK 3649/21 – LEX nr 3188699). Odnosząc się zaś do argumnetacji Rady Gminy, wskazującej na istnienie w niniejszej sprawie podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na wniesienie skargi bezpośrednio do Sądu z pominięciem Rady Gminy oraz błędne oznaczenie przez Prokuratora w skardze strony przeciwnej, podnieść należy, iż przesłanki odrzucenia skargi zostały uregulowane w art. 58 § 1 p.p.s.a. Z treści tego przepisu nie wynika, aby wniesienie skargi z naruszeniem art. 54 § 1 p.p.s.a., czy błędne oznaczenie strony, w szczególności w sytuacji gdy nie ulega wątpliwości, działania jakiego organu skarga dotyczy, stanowiło podstawę do odrzucenia skargi. Z tych względów, mając na uwadze powyższe, orzekając w trybie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 147 § 1 Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.