VIII SA/Wa 732/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Powiatu G. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Pismem datowanym na [...]września 2018 r. Prokurator Rejonowy w [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydaną na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. 2017r. poz. 1260 ze zm.), uchwałę Nr XLV/276/2017 Rady Powiatu [...] z 24 listopada 2017 r. w sprawie ustalenia na rok 2018 wysokości opłat za usunięcie z drogi i jego parkowanie oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu (dalej jako: uchwała). Przedmiotowej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym przez przyjęcie w § 1 uchwały stawek za usuwanie pojazdów z drogi i parkowanie oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na poziomie maksymalnych kwot określonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 roku w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 roku maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. 2017.772 z dnia 03.08.2017r), co nie odzwierciedla rzeczywistych kosztów usuwania pojazdu, stanowiące nieuzasadniony wpływ do budżetu jednostki samorządu terytorialnego i niewynikającą z przepisów prawa dolegliwość fiskalną dla obywateli. Wskazując na powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał m. in., że materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, stosownie do którego rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, została upoważniona do określenia corocznie, w drodze uchwały, wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg i przechowywanie pojazdów na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Zdaniem Prokuratora ustalając wysokość opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingach Rada nie kierowała się rzeczywistymi kosztami w tym zakresie. Uchwalone stawki przekraczają faktyczne koszty usługi wskazane w umowie z przedsiębiorcą realizującym zadania powierzone jednostce samorządowej. Umowa, której przedmiotem jest usuwanie pojazdów z dróg publicznych w [...] została zawarta w dniu [...] grudnia 2017 r. Cena brutto za odholowanie jednego pojazdu, która władze miasta [...] płaca firmie wykonującej usługi usunięcia pojazdu z drogi wynosi [...] zł w przypadku pojazdu jednośladowego, pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony – [...] zł oraz [...] zł w przypadku pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Powołane ceny znacząco odbiegają od stawek opłat za usunięcie pojazdów z drogi. W zaskarżonej uchwale Rada Powiatu ustaliła bowiem w punktach 1-7 za usunięcie pojazdów stawki: 1/ rower lub motorower – 113 zł; 2/ motocykl – 113 zł; 3/ pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony – 486 zł; 4/ pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 tony – 606 zł; 5/ pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t – 857 zł; 6/ pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t – 1263 zł; 7/ pojazd przewożący materiały niebezpieczne – 1537 zł. Auror skargi wskazał, że ustalenie stawki opłat w maksymalnej wysokości, bez ustalenia cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów narusza procedury podejmowania uchwały i stanowi przekroczenie kompetencji określonej w art. 130a ust. 6 p.r.d. Okoliczność, że przyjęte przez Radę stawki nie są wyższe od kwot określonych w ust. 6 nie oznacza, że Rada ma dowolność w ustalaniu ich na maksymalnym poziomie. Z zawartego w cyt. przepisie upoważnienia ustawowego wynika bowiem, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencje prawodawcza, jednak z koniecznością uwzględnienia dwóch kryteriów: przymusu prawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W przypadku drugiego kryterium chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu. Odczytanie treści art. 130 a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę zapewnienia wpływu do budżetu dochodu oznacza jego wadliwa wykładnię. Wzięcie pod uwagę tej przesłanki przy podejmowaniu uchwały oznacza wadliwe zrealizowanie kompetencji administracyjnej, zwłaszcza gdy dodatkowo uwzględni się okoliczność, że wskazane przez organ i wzięte pod uwagę rzeczywiste koszty odholowania ustalone na 2018 rok w umowie z podmiotem zewnętrznym kształtują się na znacznie niższym poziomie w stosunku do stawek przyjętych w uchwale w maksymalnej wysokości określonej rozporządzeniem Ministra Finansów. Ustawodawca określając w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. jedynie dwa kryteria , które powinny stanowić podstawę ustalenia wysokości opłat, wykluczył jednocześnie możliwość kierowania się przy podejmowaniu uchwały innymi względami aniżeli te które wymienione zostały w treści tego przepisu. Oznacza to, że żadne inne względy, w szczególności odnoszące się do kosztów ponoszonych z tego tytułu przez powiat, kalkulacji strat wynikłych z konieczności ponoszenia kosztów, które nie zostaną nigdy zwrócone przez właścicieli odholowanych i przechowywanych pojazdów i w konsekwencji ustalenia opłat na takim poziomie, aby ryzyko tych strat choćby częściowo zminimalizować, nie mogą być brane pod uwagę. Prokurator podniósł, że przedstawione wyżej naruszenia mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 3 usg. O istotności uchybień decyduje miedzy innymi waga i rodzaj naruszonych przepisów. Przykładowo do takich uchybień zalicza się: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwa ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Zdaniem skarżącego nie ulega wątpliwości, że powtórzenia przepisów ustawy, ich modyfikacja jak tez niewypełnienie w całości delegacji ustawowej oraz nałożenie obowiązków fiskalnych stanowią istotne uchybienia w rozumieniu w/w przepisu. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu [...] wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na niedotrzymanie terminu zaskarżenia uchwały, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W jej uzasadnieniu argumentowała co do meritum, iż Prokurator nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego zasadność bądź bezzasadność przyjęcia maksymalnych dopuszczalnych stawek opłat. W szczególności nie ustalił jakie koszty ponosi Powiat [...] w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów. Wyjaśniła, że obarczanie powiatów obowiązkiem przejmowania i likwidacji pojazdów usuwanych z drogi nie było powiązane z jakąkolwiek dotacją ze strony państwa, a skarżone opłaty są jedynym źródłem pokrycia kosztów w tej sprawie. Podniosła, że skarżący wskazując, że występuje w interesie obywateli nie analizuje o jaką grupę obywateli chodzi i czy rzeczywiście te osoby zasługują na tak silna ochronę organów ścigania. Wskazała, że w Powiecie [...] w 2018 roku ponad połowa spraw pojazdów usuwanych z drogi dotyczyła osób prowadzących w stanie nietrzeźwości a więc popełniających przestępstwo. W pozostałych przypadkach usunięcie pojazdu związane było ze spowodowaniem wypadku lub porzuceniem pojazdu w miejscu stwarzającym zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Te kwestie nie stanowią przesłanki do ustalenia wysokości opłat ale należy je wziąć pod uwagę analizując skuteczność egzekucji opłat wynikających z wydanych decyzji, która jest bliska zero, co wiąże się z poziomem osób, właścicieli pojazdów, którzy przez wiele miesięcy a nawet lat nie odbierają z parkingu swojego pojazdu. W efekcie Powiat [...] praktycznie z własnych środków realizuje zadania usuwania pojazdów, a radni znając te sytuacje ustalają stawki na możliwie najwyższym poziomie by "zdopingować" właścicieli pojazdów do ich jak najszybszego odebrania. [...] stycznia 2019 r. do akt wpłynęła nadesłana przez skarżącego umowa nr [...] zawarta w dniu [...] grudnia 2017 r. pomiędzy Powiatem [...] (zwanym dalej: Zamawiającym), a F.H.U. "[...]" M. G. (zwanym dalej Wykonawcą), której przedmiotem jest świadczenie przez Wykonawcę na rzecz Zamawiającego usług w zakresie usuwania pojazdów z dróg położonych na terenie Powiatu [...], w sytuacjach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 u.p.r.d. zawarta na okres roku od 1 stycznia 2018 r. wskazująca wynagrodzenie Wykonawcy. Na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 r. pełnomocnik organu oświadczył, że odstępuje od wniosku w przedmiocie odrzucenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem zaskarżenia jest akt prawa miejscowego - uchwała Nr XLV/276/2017 Rady Powiatu [...]z 24 listopada 2017 r. w sprawie ustalenia na rok 2018 wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 995) stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Z zawartego w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym upoważnienia - stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej uchwały - wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą zastrzegając powinność uwzględnienia dwóch kryteriów: 1) konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi, 2) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (rzeczywistych kosztów). W powołanym przepisie mowa jest o dwóch kryteriach, a zatem żadne inne przesłanki nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuniecie pojazdu i jego przechowywanie będzie zatem zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek. Powołane warunki dotyczą także kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpieniem od usunięcia pojazdu. Wysokość opłat (kosztów) nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a p.r.d. Maksymalne stawki opłat ulegają corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b p.r.d.). Wysokość stawek na 2018 r. została określona w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. 2017 r., poz. 772). Sąd podziela stanowisko skarżącego Prokuratora, że Rada, podejmując przedmiotową uchwałę naruszyła przepis 130a ust. 6 ustawy, albowiem przy jej uchwalaniu nie wzięła pod uwagę rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów obowiązujących na danym obszarze. Jak wynika z materiału dowodowego, w dniu [...]grudnia 2017 r. pomiędzy Powiatem [...] (zwanym: Zamawiającym), a F.H.U. "[...]" M. G. (zwanym: Wykonawcą) została zawarta umowa, której przedmiotem jest świadczenie przez Wykonawcę na rzecz Zamawiającego usług w zakresie usuwania pojazdów z dróg położonych na terenie Powiatu [...], w sytuacjach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 u.p.r.d. zawarta na okres roku od [...] stycznia 2018 r. W § 3 umowy ustalono wynagrodzenie Wykonawcy, i tak przykładowo zapisano, że za usunięcie transport i rozładunek pojazdu Wykonawcy przysługuje jedno wynagrodzenie stanowiące iloczyn niżej określonych stawek zawierających podatek VAT oraz ilości usuniętych pojazdów. Kwota w przypadku roweru, motoroweru i motocykla wynosi [...]zł, a stawka przyjęta przez Radę Powiatu opiewa na kwotę 113 zł, a za motocykl 223 zł, cena usunięcia pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 ton wynosi [...] złotych podczas gdy stawka przyjęta przez Radę wynosi 486 złotych, cena w przypadku pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 ton do 7,5 tony wynosi [...] zł, a Rada przyjęła kwotę 606 zł, cena w przypadku pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 tony do 16 ton wynosi [...] zł, a Rada przyjęła kwotę 857 zł, cena w przypadku pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton wynosi [...] zł, a Rada przyjęła kwotę 1263 zł. W przypadku odstąpienia od dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi stawki wynoszą zero niezależnie od rodzaju pojazdu, podczas gdy Rada przyjmuje wysokość kosztów: w przypadku roweru, motoroweru 56,60 zł, w przypadku motocykla 111,50 zł, pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony 243 zł, pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony do 7,5 tony 303 ZŁ, pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej od 7,5 tony do 16 ton 428,50, pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton 1263 zł. Za przechowywanie pojazdów Wykonawca będzie zaś otrzymywał wynagrodzenie w wysokości zryczałtowanej w kwocie [...] brutto miesięcznie. W świetle powyższego nie sposób nie dostrzec, że dysproporcje pomiędzy kwotami określonymi w uchwale, a kosztami przewidzianymi w zawartej i funkcjonującej umowie są znaczne. Zatem należy zgodzić się z Prokuratorem, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada zawyżyła koszty za usunięcie pojazdów z drogi, w stosunku do tych wynikających z przedmiotowej umowy. Zapisane w wskazanej umowie koszty, tak usunięcia pojazdów, jak i opłaty nałożone w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu są znacząco niższe od kosztów ustalonych w kwestionowanej uchwale. Zaznaczenia wymaga, że zgodnie z zasadą prawidłowej i rzetelnej legislacji w sytuacji, gdy organ powiatu - na podstawie upoważnienia ustawowego - nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu właściwy organ winien wskazać ustawowe argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Zdaniem Sądu brak umotywowania w uzasadnieniu tak projektu jak i samej uchwały uchwalenia przyjętych stawek (kosztów) na poziomie stawek maksymalnych w kontekście określonych kryteriów ustawowych, co miało miejsce w skarżonej uchwale, nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo. Ustalanie wysokości przedmiotowych opłat przez uprawniony organ powinno być w znacznym stopniu zależne od rzeczywistych kosztów usługi odholowania pojazdów i przechowywania ich na parkingach, świadczonych przez firmy z danego terenu. Rada winna uprzednio dysponować informacją na temat tego, jakie są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na objętym uchwałą obszarze, co jak wynika i z treści uzasadnienia podjętej uchwały nie miało miejsca. Zaprezentowane przez organ stanowisko, że koszty związane z realizacją zadania obciążają tę grupę osób, która dopuściła się prowadzenia pojazdów w stanie nietrzeźwości, a więc popełniających przestępstwo bądź osoby powodujące wypadki czy porzucające pojazd w miejscu stwarzającym zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu lądowym jest nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawa, gdzie wszyscy są równi wobec prawa, maja prawo do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm). Argument ten jak i kolejny dotyczący niskiej skuteczności egzekucji opłat wynikających z wydanych decyzji nie odpowiadają kryteriom z art. 130a ust. 6 ustawy i świadczy o błędnej interpretacji przesłanek wskazanych w tym przepisie. Przywoływane przez organ okoliczności długotrwałego nieodbierania pojazdów przez ich właścicieli i chęci ich "zdopingowania" przez nałożenie stawek na możliwie najwyższym poziomie nie mogą stanowić argumentu, iż musiały w uchwale zostać przyjęte stawki maksymalne. Argumentacja ta również nie mieści się w ustawowych kryteriach z art. 130a ust. 6 u.p.r.d., którymi wyłącznie winien kierować się ustawodawca lokalny podejmując zaskarżoną uchwałę. Dodać ponadto należy, że przesłanki wymienione w art. 130a ust. 6 nie upoważniają do obciążania obywateli częścią kosztów funkcjonowania powiatu w związku z realizacją przedmiotowego zadania. Kompensaty ponoszonej przez organ straty związanej z wykonywaniem zadania usuwania i przechowywania pojazdów, podobnie jak brak regulowania zobowiązań przez Skarb Państwa, nie można przerzucać na inne osoby, których pojazdy zostały usunięte z drogi i przechowywane, gdyż osoby te mogą być zobowiązane tylko i wyłącznie do ponoszenia kosztów związanych z pojazdami, których są właścicielami. Końcowo Sąd zauważa, że z treści art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Wskazane wyżej naruszenia art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym powodowały zatem nieważność przedmiotowej uchwały. W związku z powyższym stwierdzić należy, że stawki przedmiotowych opłat są niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, co spowodowało nieważność zaskarżonej uchwały. Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.