VIII SA/Wa 734/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2010 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji własnej w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę. Syg. akt VIII SA/Wa 734/10 Uzasadnienie Decyzją nr [...] z dni [...] czerwca 2010 roku [...] Komendant Wojewódzki Policji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania J. Ł. od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w R. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 roku w sprawie uchylenia decyzji Komendanta Rejonowego Policji w R. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1998 roku przyznającej J. Ł. prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 2 norm zaludnienia i cofnięcia z dniem 1 stycznia 2006 roku prawa do tego świadczenia – orzekł o utrzymaniu decyzji organu I instancji w mocy. Organ wydał swoją decyzję w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 roku Komendant Miejski Policji biorąc za podstawę art. 21 § 1 pkt 3, art. 163 i art. 107 k.p.a., art. 97 ust. 5, art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o policji ( Dz.U. z 2007 roku, nr 43, poz. 277 ze zm. dalej jako ustawa o policji) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2002 roku, nr 100, poz. 919 ze zm., dalej jako rozporządzenie) uchylił decyzję własną nr [...] z [...] sierpnia 1998 roku w sprawie przyznania J. Ł. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu oraz cofnął od 1 stycznia 2006 roku jego prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu pieniężnego. Organ uzasadniając decyzję podniósł, że J. Ł. jest emerytem policyjnym od [...] sierpnia 1996 roku. W dniu [...] sierpnia 1998 roku została wydana decyzja przyznająca mu równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego w wymiarze dwóch norm zaludnienia, na czas nieokreślony. Na tej podstawie J. Ł. pobierał przedmiotowe świadczenie do 2005 roku włącznie. Organ wskazał, że art. 91 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z przepisu art. 91 ust. 2 o Policji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozporządzeniu zawarł szczegółowe zasady w sprawie wysokości, przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Do dnia 31 grudnia 2005 roku prawo do otrzymywania przedmiotowego równoważnika dla emerytów i rencistów policyjnych, a także członków rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu oraz emerycie lub renciście wynikało z przepisów rozporządzenia. Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 roku (Dz.U. nr 226, poz. 2246) dokonano nowelizacji wyżej powołanych przepisów uchylając z dniem 1 stycznia 2006 roku przepisy § 8 oraz § 9 ust. 2, a tym samym pozbawiając wyżej wymienioną grupę uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równocześnie organy Policji właściwości do wydawania decyzji merytorycznych rozstrzygających w ich sprawach. Organ przywołał § 6 rozporządzenia, który stanowi, że ,,decyzję o cofnięciu uprawnienia do wydania dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1ust. 1, lub uległo zmianie jego uprawnienie do liczby norm zaludnienia’’. Odwołanie od decyzji złożył J. Ł., który kwestionował słuszność wydanej decyzji i wnosił o jej uchylenie. Odwołujący przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, syg. akt I OSK 969/07 z dnia 19 czerwca 2008 roku oraz przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (Dz.U. z 2004 roku, nr 8, poz. 67 ze zm. dalej jako ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji). Organ odwoławczy rozpoznając sprawę również uznał, że podstawą przyznania skarżącemu świadczenia były przywołane już przez organ I instancji przepisy art. 91 ust. 2 ustawy o Policji. Na podstawie tego przepisu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu 28 czerwca 2002 roku rozporządzenie gdzie zawarł szczegółowe zasady w sprawie wysokości, przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Powołane rozporządzenie również takie prawo przyznawało między innymi emerytom policyjnym. Z dniem 1 stycznia 2006 roku przestał obowiązywać § 8 rozporządzenia, który stanowił niezbędną podstawę pozwalającą analogicznie stosować § 1 ust. 1 rozporządzenia do emerytów policyjnych. W ocenie organu, skoro ta podstawa odpadła, to emeryci policyjni nie spełniają warunków określonych w tym rozporządzeniu. Następnie organ wskazał na przepis art. 163 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej może zmienić lub uchylić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Takim szczególnym przepisem jest § 6 rozporządzenia. Z tych też względów, zdaniem organu odwoławczego decyzja Komendanta Miejskiego Policji została utrzymana w mocy. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł J. Ł.. Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wskazywał również, że na podstawie art. 29 ust.1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin przysługuje mu prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a podnoszone zarzuty nie dają podstaw do jej eliminacji z obrotu prawnego. Skarżący we wniesionej skardze uważa, że na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o uposażeniu emerytalnym funkcjonariuszy nadal przysługuje mu prawo do równoważnika za remont lokalu. Pogląd ten w ocenie Sądu jest błędny. Sąd podziela stanowisko i argumentację przedstawioną w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 roku, syg. akt U 4/08 odnośnie wykładni przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji. W ocenie Sądu należy uznać, że przepis art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji nie stanowił podstawy do przyznania dla emerytów i rencistów policyjnych prawa do równoważnika za remont lokalu. Przepis ten należy rozumieć wąsko – jako prawo do zajmowania przydzielonego lokalu i nie obejmuje ono pozostałych uprawnień na wypadek nieuzyskania decyzji o przydziale lokalu. Za takim rozumieniem przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy przemawiają następujące przesłanki. Po pierwsze – formułę z tego przepisu należy zestawić z treścią art. 88 ustawy o Policji. Przepis ten gwarantuje jedynie prawo do lokalu mieszkalnego. Natomiast przepis art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym policjantów mówi o prawie do lokalu będącego w dyspozycji – między innymi Ministra Spraw Wewnętrznych w rozmiarze przysługującym mu w dniu zwolnienia ze służby. Taki zapis sugeruje, że należy zastosować wąskie rozumienie ,,prawa do lokalu’’- jako prawo do uzyskania i użytkowania lokalu na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lokalu mieszkalnego znajdującego się w dyspozycji jednego z wymienionych organów. Po drugie istotne znaczenie ma treść art. 29 ust.1 zdanie drugie, gdzie mówi się o odpowiednim stosowaniu przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy do mieszkań objętych przepisem art. 29 ust. 1. Artykuł ten nie formułuje ogólnego nakazu stosowania do emerytów i rencistów policyjnych całokształtu przepisów o uprawnieniach mieszkaniowych funkcjonariuszy policyjnych. Po trzecie istotne znaczenie ma treść art. 30 ustawy o zaopatrzeniu funkcjonariuszy policji. Przepis ten gwarantuje emerytom i rencistom prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Jeżeli ustawowe prawo do emerytów i rencistów do pomocy w budownictwie miałoby obejmować inne prawa wymienione w rozdziale 8 ustawy o policji, to zamieszczenie w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji byłoby zbędne, gdyż wynikałoby to z art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji. Zdaniem Sądu art. 91 ustawy o Policji, mimo licznych nowelizacji jego brzmienia, nie przyznawał emerytom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a zatem wydane na podstawie ust. 2 tego przepisu rozporządzenie – w § 8 przyznające to świadczenie między innymi emerytom policyjnym, wykraczało poza ustawowe upoważnienie ( por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 roku, syg. akt U 4/08; z dnia 29 listopada 2004 roku, syg. akt K 7/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2006 r., syg. akt II SA/Wa 1335/06). Zagadnienie osób uprawnionych do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zostało uregulowane w art. 91 ust. 1 ustawy o Policji i nie zostało przekazane w drodze delegacji ustawowej do uregulowania w drodze rozporządzenia. Wobec powyższego należy zgodzić ze stanowiskiem organów administracji, iż należało wyeliminować z obrotu prawnego decyzję Komendanta Rejonowego Policji w R., nr [...], z dnia [...] sierpnia 1998 roku o przyznaniu J. Ł. równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz cofnięciu prawa do tego równoważnika. Przepis § 6 rozporządzenia pozwala na cofnięcie decyzji o przyznaniu uprawnienia do równoważnika w sytuacji przestania spełniania warunków do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Przemawia za tym potrzeba regulowania stanów faktycznych zgodnie z obowiązującym prawem. Skutkiem przyznania w przeszłości emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika w drodze decyzji administracyjnej jest powstanie stosunku prawnego, którego zmiana lub rozwiązanie też wymagało wydania decyzji administracyjnej. Przywołany przez skarżącego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2008 roku, syg. akt I OSK 969/07 jest wiążący w danej sprawie. Z tego względu nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak na wstępie.