VIII SA/Wa 734/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]; 2) uchyla postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...] oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta R. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. nr [...] z [...] maja 2019 r. o odmowie całkowitego zwolnienia A. J. z opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: Decyzją Prezydenta Miasta R. (dalej: Prezydent, organ I instancji) nr [...] z [...] listopada 2016 r., znak: [...] S. J. skierowana została do domu pomocy społecznej. W dniu [...] grudnia 2016 r. została umieszczona w Domu Pomocy Społecznej [...] w R.. Jednocześnie ww. decyzją nr [...], zmienioną decyzją Prezydenta nr [...] z [...] marca 2018 r., ustalono A. J. (dalej: strona, skarżący wnioskodawca) opłatę za pobyt matki w domu pomocy społecznej w grudniu 2018 r. w wysokości 1.064,82 zł, w styczniu 2017 r. w wysokości 2.167,26 zł, w lutym 2017 r. w wysokości 1.902 zł, w marcu 2017 r. w wysokości 2.136,85 zł oraz w kwietniu 2017 r. w wysokości 2.132,36 zł. Skarżący decyzją Prezydenta z [...] listopada 2018 r., nr [...], znak: [...] zwolniony został częściowo z ww. opłaty za okres od grudnia 2016 r. do kwietnia 2017 r. do kwot po 500 złotych miesięcznie. W dniu 12 grudnia 2018 r. skarżący zwrócił się z prośbą do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. o całkowite zwolnienie z opłaty ustalonej opłaty podając, że od dnia utraty pracy tj. od 16 maja 2016 r. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku i nie ma środków na pokrycie nałożonej na niego opłaty. Decyzją nr [...] z [...] maja 2019 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 64 w związku z art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 14, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 z późn. zm., dalej: u.p.s.) oraz art. 104 i art. 127a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (D. J. całkowitego zwolnienia z opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej za okres od grudnia 2016 r. do kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skarżący nie udowodnił, by wystąpiły – wskazane w art. 64 u.p.s., szczególne okoliczności, które dawałyby podstawę do całkowitego zwolnienia z ustalonej opłaty. Rozpoznając wniosek organ I instancji wziął pod uwagę, że wnioskujący został już częściowo zwolniony z opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej, łącznie na kwotę 6.903,29 zł oraz znaczącą wysokość przekroczenia kryterium dochodowego w okresie, za który powstała należność. W odwołaniu od decyzji strona nie zgodziła się ze stwierdzeniem, że nie wniosła nowych dowodów w sprawie. Skarżący wyjaśnił, że zawsze odpowiadał w terminie na wezwania organu I instancji dołączając żądane przez ten organ dokumenty. Wskazał, że od 16 maja 2016 r. jest długotrwale bezrobotny. Po 90 dniach od utraty pracy dostawał zasiłek - pierwszy w dniu 8 września 2016 r. w wysokości 455,70 zł, a ostatni w kwietniu 2017 r. w wysokości 208,90 zł. W 2018 r. skarżący został skierowany z urzędu pracy na studia podyplomowe celem podwyższenia kwalifikacji. Z tego tytułu, do lipca 2019 r. otrzymywał stypendium w wysokości 169,60 zł. Okoliczności te zostały udokumentowane. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta nr [...] z [...] maja 2019 r. Organ odwoławczy po przytoczeniu dotychczasowego przebiegu postępowania oraz treści art. 64 u.p.s. wyjaśnił, że organ rozpoznający prośbę o zwolnienie z odpłatności za pobyt w placówce, nie ma obowiązku przyznania zwolnienia. Fakultatywność orzeczenia o zwolnieniu z odpłatności zależna jest od sytuacji materialnej i rodzinnej osób zobowiązanych do opłat. Przypadki uprawniające do zwolnienia zostały w przepisie wymienione jedynie przykładowo. Każdorazowo rozstrzygnięcie sprawy powinno być zindywidualizowane w zależności od okoliczności i stanu faktycznego sprawy. W rozpoznawanej sprawie dokonana weryfikacja sytuacji rodzinnej i dochodowej skarżącego wykazała, że prowadzi on samodzielne gospodarstwo domowe. W okresie od 16 grudnia 2016 r. do 30 kwietnia 2017 r. , a więc w okresie objętym decyzją na dochód skarżącego składały się: rekompensata z tytułu rozwiązania umowy o pracę, zasiłek z Urzędu Pracy, dochód z pracy dorywczej oraz pomoc finansowa rodziny i znajomych. Skarżącego obciążał w tym czasie nałożony na rzecz córki obowiązek alimentacyjny w wysokości 500 zł miesięcznie. Łącznie dochody skarżącego wynosiły powyżej 4.000 zł. W tych okolicznościach SKO podzieliło pogląd organu I instancji, że skarżący był w stanie, bez zbytniego obciążenia budżetu, ponosić opłatę za pobyt matki w domu pomocy społecznej w okresie od 1 grudnia 2016 r. do 30 kwietnia 2017 r. SKO miało na względzie, że w okresie tym skarżący pozostawał bez pracy, jednak dysponował dochodem znacznie przekraczającym kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. Otrzymał bowiem rekompensatę z tytułu rozwiązania umowy o prace w wysokości 41.259 zł, która to kwota rozliczona w równych częściach, zgodnie z art. 8 ust. 11 u.p.s. na 12 kolejnych miesięcy, dała dochód umożliwiający skarżącemu ponoszenie opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Poza tym w sytuacji skarżącego nie występowały żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające ponoszenie opłaty. Mając na uwadze powyższe, a w szczególności okoliczność, że skarżący został już częściowo zwolniony z kwoty 9.403,29 zł do kwoty 2.500 zł, SKO uznało, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o całkowite zwolnienie z opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze strona zarzuciła, że SKO nie uwzględniło jego trudnej sytuacji życiowej i finansowej. Jest on bowiem osobą bezrobotną od ponad trzech lat. Nie uwzględniono wszystkich jego wydatków i obciążeń, a także tego, że w październiku 2016 r. śmierć poniósł jego ojciec, co stanowi kolejną przesłankę do udzielenia całkowitego zwolnienia z opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Podał, że w listopadzie 2016 r. nie miał już żadnych pieniędzy z odprawy z pracy. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 t.j.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.) kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Badając zaskarżoną decyzję pod kątem wskazanych wyżej kryteriów Sąd uwzględnił skargę. Sąd działał przy tym z urzędu w granicach sprawy administracyjnej, której dotyczy skarga, uwzględniając skargę niezależnie od podniesionych w niej zarzutów. Zgodnie z utrwalonymi w piśmiennictwie naukowym i orzecznictwie sądów administracyjnych poglądami, w odniesieniu do decyzji nieostatecznej obowiązuje zasada pierwszeństwa weryfikacji w trybie odwoławczym. Jeżeli więc po doręczeniu decyzji stronie, w otwartym terminie do wniesienia odwołania, zostanie złożone pismo osoby, która jest stroną i która żąda weryfikacji nieostatecznej decyzji wydanej przez organ I instancji, to organ I instancji powinien potraktować powyższe pismo jako odwołanie i - jeśli nie znajduje podstaw do jego uwzględnienia - powinien przekazać to pismo organowi odwoławczemu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 17 kwietnia 2018 r., II SA/Rz 309/18, publ. CBOSA). W realiach rozpoznawanej sprawy, nie dostrzegł organ I instancji, a za nim błąd powtórzyło SKO, że decyzja nr [...] z [...] listopada 2018 r. o częściowym zwolnieniu skarżącego za pobyt matki w domu pomocy społecznej została mu doręczona 19 listopada 2018 r. Pismem z [...] grudnia 2018 r. (data nadania w placówce pocztowej), złożonym zatem w terminie do wniesienia odwołania od decyzji nr [...], skarżący podał, że "w odpowiedzi na decyzję [...] z dnia [...].11.2018r na podstawie art. 64 ustawy o pomocy społecznej (...) uprzejmie proszę o całkowite zwolnienie z opłaty". Jakkolwiek pismo to nie zostało zatytułowane, to jednak z jego treści wynika, że skarżący, niezadowolony z rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji, domagał się jej zmiany. Niedopuszczalne było zatem potraktowanie tego pisma jako pisma inicjującego nową sprawę administracyjną. Sąd uznał, że pismo to winno być rozpoznane jako odwołanie od decyzji z [...] listopada 2018 r. Z treści pisma (odwołania) wyraźnie wynika, że skarżący jest niezadowolony z wydanej decyzji z [...] listopada 2018 r., która jedynie częściowo uwzględniała jego wniosek i wnosi o całkowite zwolnienie z opłaty za pobyt matki w DPS. Również pominięto, iż pismo wpłynęło w terminie 14 dni od wydania decyzji, nadto z jego treści wynikało nawiązanie do decyzji nr [...] z listopada 2018 r. Na marginesie zauważyć należy, że w razie wątpliwości organ I instancji powinien wezwać skarżącego do sprecyzowania żądania zawartego w piśmie z 30 listopada 2018 r., jeśli miał wątpliwości, że pismo to stanowi odwołanie od decyzji nr [...] z [...] listopada 2018 r. Błędem było potraktowanie pisma jako nowy wniosek. Zatem wadliwe było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia od opłaty za pobyt matki w DPS. Konieczne stało się w tej sytuacji wyeliminowanie zarówno postanowienia Prezydenta z dnia [...] stycznia 2019 r., jak i postanowienia Kolegium z [...] lutego 2019 r. Mając powyższe na uwadze, Sąd nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze uznając, że zajmowanie stanowiska w przedmiocie prawidłowości odmowy całkowitego zwolnienia skarżącego z opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej jest przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią, iż pismo skarżącego z 30 listopada 2018 r. stanowi odwołanie od decyzji z [...] listopada 2018 r. nr [...]. W tej sytuacji Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchyleniu podlegało także postanowienie SKO z [...] lutego 2019 r. znak: [...] uchylające postanowienie Prezydenta z [...] stycznia 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania oraz przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz to postanowienie. Postanowienia te, wobec niedopuszczalności wszczęcia nowego postępowania (na skutek pominięcia mającego pierwszeństwo trybu postępowania odwoławczego), jako wtórnie wadliwe musiały zostać uchylone.