VIII SA/Wa 737/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w postaci usług opiekuńczych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej: "k.p.a.") po rozpoznaniu odwołania A. Z. (dalej jako "skarżąca", lub "wnioskodawczyni") od decyzji Burmistrza Miasta [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], odmawiającej przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych w dni wolne od pracy, tj. w soboty, niedziele i święta, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Burmistrz, działając m.in. na podstawie art. 3, art. 5, art. 7, art. 8, art. 17 ust 1 pkt 11, art. 50, art. 96, art. 102, art. 104, art. 106, art. 109, art. 110 ust 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 poz. 163 ze zm.) w związku z art. 104 k.p.a. oraz zgodnie z uchwałą Nr [...]r. Rady Miasta w [...]z dnia 18 lutego 2010 r. w sprawie ustalenia szczegółowych warunków przyznania oraz odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat i trybu ich pobierania, orzekł o odmowie przyznania wnioskodawczyni pomocy w formie usług opiekuńczych w dni wolne, tj. w soboty, w niedziele i święta. Na wstępie uzasadnienia organ I instancji podał, że przedmiotową sprawę rozpatrywał po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2015r. sygn. akt VIII SA/Wa 587/15, który uchylił decyzję Kolegium z [...] maja 2015 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wskazał, że wnioskodawczyni ma dwoje dorosłych dzieci, które są w stanie zapewnić jej opiekę w dni wolne od pracy. Syn skarżącej od samego początku korzystania przez nią z usług opiekuńczych (obecnie usługi opiekuńcze świadczone są przez 5 dni w tygodniu w ilości 3 godzin dziennie na okres od 1 marca 2016 r. do 31 sierpnia 2016 r.) zajmował się matką w weekendy i nie wycofał się ze swojego zobowiązania do zapewnienia niezbędnej pomocy w dni wolne od pracy, tj. w soboty, niedziele i święta. Jednocześnie sposób i jakość świadczonej przez niego pomocy nie budzi zastrzeżeń. Opiekę taką może sprawować również córka skarżącej, która pomimo problemów zdrowotnych posiada stałą pracę i stały dochód, a sytuacja dochodowa jej rodziny pozwala na sfinansowanie pomocy w dni wolne od pracy opiekunki. Jednocześnie córka przesłuchana w charakterze świadka potwierdziła, że w miarę swoich możliwości zajmuje się matką. Pracuje w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w [...], gdzie obowiązuje 5-dniowy system pracy. Tak więc w dni wolne i święta dysponuje czasem i jest w stanie w te dni zadbać i zorganizować opiekę dla matki. Jeśli natomiast zdarzy się, że zarówno syn jak i córka nie są w stanie zapewnić matce osobistej i bezpośredniej opieki, to mogą ją zorganizować przy pomocy osób trzecich, instytucji świadczących wolontariat lub opiekę długoterminową. Pomimo jednak propozycji dla podopiecznej na otwarcie się na inne formy wsparcia, zawsze była z jej strony postawa zamknięcia i nie dopuszczenia do pomocy innych osób spoza ośrodka pomocy społecznej. W ocenie organu I instancji pomoc ze strony ośrodka pomocy społecznej przez 5 dni w tygodniu jest więc adekwatna do potrzeb podopiecznej. Wnioskodawczyni wniosła odwołanie od ww. decyzji, podnosząc m.in., że w dni wolne od pracy i święta opiekę nad nią sprawują dzieci, w szczególności syn mieszkający w [...]. Jednakże wskazała, że wymaga ona całodobowej opieki i ta sytuacja trwa nieprzerwanie od marca 2014 r. W związku z powyższym skarżąca wniosła o zmianę decyzji organu I instancji. Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium we wskazanej na wstępie decyzji z [...] lipca 2016 r. wyjaśniło, że przedmiotowa sprawa podlega rozpoznaniu w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.; dalej: "u.p.s."). Przytoczyło brzmienie art. 50 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. oraz wskazało, że stosownie do treści art. 6 pkt 9 u.p.s., skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą (prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe), ale nie jest osobą samotną, gdyż ma dwoje dorosłych dzieci: syna W. Z., mieszkającego w [...] i córkę E. M., mieszkającą w [...], na których to ciąży prawny i moralny obowiązek opiekowania się skarżącą. W takiej sytuacji, w jakiej znalazła się skarżąca, ustawodawca odwołuje się do zasady pomocniczości, zwracając uwagę przede wszystkim na obowiązki opiekuńcze, wynikające z więzów rodzinnych wobec osoby wymagającej opieki. Kolegium podniosło, że w dni robocze skarżąca korzysta z usług opiekuńczych świadczonych przez opiekunki ośrodka pomocy społecznej, tak więc jest to w jakimś stopniu odciążenie dzieci od opieki w dni robocze. Nadto syn skarżącej od początku korzystania przez nią z usług opiekuńczych zajmował się swoją matką w weekendy i nie wycofał się ze swojego zobowiązania do zapewnienia niezbędnej pomocy. Przeszkodą w sprawowaniu przez niego opieki w dni wolne od pracy nie jest jednocześnie praca zawodowa. Znacznym ułatwieniem w świadczeniu tej pomocy jest okoliczność, że mieszka on w tej samej miejscowości, co skarżąca. Zdaniem SKO, opiekę nad wnioskodawczynią w dni wolne od pracy może sprawować również jej córka mieszkająca w [...] i zapewne nie jest ona obojętna na potrzeby swojej matki, która stała się osobą niepełnosprawną niemogącą samodzielnie funkcjonować. Przeszkodą w sprawowaniu przez nią opieki nie jest również praca zawodowa. Córka skarżącej jest zatrudniona u pracodawcy u którego obowiązuje 5-dniowy system pracy. Dysponuje więc wolnym czasem w weekendy i święta, a tym samym jest w stanie zaopiekować się matką. W konkluzji Kolegium podniosło, że nie do zaakceptowania jest na gruncie u.p.s., aby w sytuacji, gdy wnioskodawczyni ma dorosłe dzieci, jednocześnie mogące i mające obowiązek opiekowania się nią, obejmować skarżącą pomocą w formie usług opiekuńczych także w dni wolne od pracy i święta. Jeśli natomiast dorosłe dzieci skarżącej nie mogą zapewnić jej opieki w dni wolne od pracy, to - zdaniem organu odwoławczego - mogą ją zorganizować przez opłacenie osób trzecich do tej opieki. Obydwoje bowiem pracują, zatem ich sytuacja dochodowa pozwala na sfinansowanie opieki nad matką w dni wolne od pracy. W skardze z dnia 3 sierpnia 2016 r. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniosła m.in., że SKO nie zauważa, iż stan zdrowia skarżącej do tej pory się nie polepszył i nie poprawi się już nigdy oraz, że na zawsze skarżąca będzie skazana na łóżko ortopedyczne i będzie musiała korzystać z opieki całodobowej. Skarżąca zauważyła także, że jej dzieci, bez pouczeń MOPS i SKO, wspierają ją zarówno faktycznie, jak i finansowo. Dlatego też właśnie cały czas zwraca się jedynie o znikomą ilość godzin opieki w dni wolne od pracy. Nadto skarżąca podniosła, że na terenie miasta [...] nie funkcjonuje żadna jednostka organizacyjna wykonująca usługi opiekuńcze, jak i wolontariat. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. W ocenie Sądu, skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącej pomocy w formie usług opiekuńczych w dni wolne od pracy, tj. w soboty, niedziele i święta. Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w związku z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 587/15 uchylającym wydane w sprawie poprzednie rozstrzygnięcia organów z [...] maja 2015 r. oraz z [...] marca 2015 r. Sąd uchylił kontrolowane wówczas decyzje, ale tylko z tego powodu, że organy nieprawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy w sprawie. W uzasadnieniach poprzednio wydanych decyzji zabrakło bowiem kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją zdrowotną skarżącej, potrzebą opieki nad nią i zakresem tej opieki, możliwością sprawowania opieki przez zstępnych. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych rozstrzygnięć organów orzekających stanowiły przepisy u.p.s. Wyjaśnić należy, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s.). Jedną z form pomocy społecznej jest świadczenie niepieniężne w postaci usług opiekuńczych. Osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych (art. 50 ust. 1 u.p.s.). Jak trafnie wskazało Kolegium, skarżąca nie jest osobą samotną w rozumieniu przepisów u.p.s., gdyż nie spełnia wszystkich kryteriów wymienionych w art. 6 pkt 9 tej ustawy. Osobą samotną jest bowiem jedynie osoba samotnie gospodarująca, niepozostająca w związku małżeńskim i nieposiadająca wstępnych ani zstępnych. Skarżąca natomiast jest wprawdzie osobą samotnie gospodarującą, gdyż prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe (art. 6 pkt 10 u.p.s.), nie pozostaje też w związku małżeńskim, ale posiada zstępnych. Stosownie do treści art. 50 ust. 2 u.p.s., usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (art. 50 ust. 3 u.p.s.). Decyzja wydana na podstawie art. 50 ust. 2 u.p.s., który został zastosowany przez organy do sytuacji skarżącej, jest jednak decyzją uznaniową, nie jak w przypadku regulacji z art. 50 ust. 1 u.p.s.- obligatoryjną. Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych powoduje zaś, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może przyznać ją w wymiarze i zakresie, który uzna za niezbędny. Uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają bowiem charakter jedynie subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Osoba uprawniona do uzyskania pomocy w postaci usług opiekuńczych nie może zatem oczekiwać, że ta forma pomocy zaspokoi jej wszelkie oczekiwania i doprowadzi do sytuacji, w której sama nie będzie zmuszona do wykorzystania własnych możliwości, umiejętności czy środków w pokonywaniu trudności i ułomności z jakimi się boryka. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 października 2016 r., II SA/Łd 405/16, publ. Lex nr 2154510, wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., I OSK 1344/11, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 listopada 2009 r., IV SA/Wr 400/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2009 r., I SA/Wa 192/09, wyrok WSA w Opolu z dnia 14 maja 2013 r., II SA/Op 130/13, wszystkie wyroki publ. cbosa). Uznanie administracyjne pozwala więc organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe. Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych jest ograniczona, bo sprowadza się do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem czy prowadząc postępowanie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto, czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania owego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i zasadnie uznały, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej świadczenia w postaci usług opiekuńczych w dni wolne od pracy i święta. Z uwagi na fakultatywny charakter przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych w oparciu o art. 50 ust. 2 u.p.s., organy administracji dokonały oceny spełnienia przesłanek z tego przepisu, mając na uwadze indywidualną sytuację skarżącej. Niewątpliwie, skarżąca z uwagi na swój stan zdrowia wymaga codziennej pomocy w formie usług opiekuńczych innej osoby. Organy prawidłowo ustaliły, że dzieci skarżącej nie mogą jej zapewnić takiej niezbędnej, codziennej opieki w dni powszednie z uwagi na okoliczność, iż obydwoje są czynni zawodowo. W związku z tym przez 5 dni w tygodniu (od poniedziałku do piątku) w wymiarze po 3 godziny dziennie skarżącej przyznano na okres od 1 marca 2016 r. do 31 sierpnia 2016 r. świadczenie z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych, odciążając w ten sposób jej dzieci od opieki w dni robocze. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika natomiast, że w dni wolne od pracy (soboty, niedziele, święta) skarżąca nie pozostaje bez wsparcia swoich dorosłych dzieci, ma w tym czasie zagwarantowaną i świadczoną niezbędną pomoc. Z wywiadu środowiskowego, sporządzonego przez pracownika organu I instancji w dniu 6 kwietnia 2016 r. wynika, że skarżąca podtrzymała, iż nadal otrzymuje pomoc ze strony dzieci, tj. syna W., który świadczy pomoc matce w ciągu tygodnia oraz w soboty, niedziele i święta w zależności od zgłaszanych potrzeb i sytuacji. Powyższe potwierdził również syn skarżącej, co wynika z notatki służbowej z dnia 23 marca 2016 r. (k. 4 akt administracyjnych). Pomoc usługową świadczy również córka skarżącej w trakcie odwiedzin i ewentualnie w miarę możliwości jest w stanie pokryć koszty związane z opieką nad matką, koszty leczenia, pomoc rzeczową (protokół przesłuchania świadka – E. M. z 29 marca 2016 r.) Zauważyć należy, że skarżąca nie wskazywała na zaniedbywanie tej pomocy. W skardze przyznała, że dzieci pomagają jej zarówno faktycznie, jak i finansowo. (zgodnie z art. 8 u.p.s.) wynosi 2.080,51 zł, przekraczając trzykrotnie kryterium dochodowe wynoszące 634 zł. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organów zawartym w materiale dowodowym, że zasoby finansowe, materialne, rodzinne, środowiskowe skarżącej i jej dzieci pozwalają na zapewnienie i zorganizowanie właściwej, odpowiedniej, dostosowanej do potrzeb opieki. W świetle powyższych ustaleń, zdaniem Sądu, organom orzekającym w tej sprawie nie można postawić zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji, bowiem były podstawy do uznania, że w istocie skarżąca w dni wolne od pracy oraz w święta nie pozostaje bez opieki. W szczególności pomoc taką świadczy jej syn. Pomoc doraźną świadczy też skarżącej w miarę swoich możliwości jej córka. Skarżąca nie kwestionuje tych faktów i nie ma zastrzeżeń do świadczonej przez dzieci pomocy. Zdaniem Sądu, organy pomocy społecznej nie pozostawiły skarżącej bez jakiejkolwiek pomocy w zakresie usług opiekuńczych, pomimo istniejącego obowiązku najbliższych krewnych do zaspokajania jej niezbędnych potrzeb życiowych (art. 16 ust. 2 u.p.s.). Pomoc świadczona przez opiekunki przez 3 godziny dziennie od poniedziałku do piątku jest znaczącym odciążeniem i wsparciem rodziny w opiece nad skarżącą. Jak zaś już wyżej wspomniano, uprawnienia wynikające z pomocy społecznej mają jedynie charakter subsydiarny, a więc uzupełniają środki i możliwości osoby uprawnionej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 października 2016 r., II SA/Łd 405/16, publ. Lex nr 2154510). Organy nie naruszyły granic uznania administracyjnego i w wystarczający sposób uzasadniły, z jakich względów nie przyznały skarżącej usług opiekuńczych w soboty, niedzielę i święta. Niewątpliwie każda osoba wymagająca pomocy chce, aby zakres udzielanej jej opieki był jak największy, ale sam fakt spełniania kryteriów nie oznacza, że stronie musi być przyznane świadczenie w takim rozmiarze i formie, o jakie wnioskuje (por. wyrok WSA z dnia 21 grudnia 2016 r., III SA/Gd 998/16, Lex nr 2195782). W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dostrzegł również naruszenia przepisów prawa procesowego w taki sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.