VIII SA/Wa 737/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze sprzeciwu A. K., A. D., E. D.-[...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. odrzuca sprzeciw E. D.-[...], 2. uchyla zaskarżoną decyzję, 3. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz A. K. i A. D. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] września 2019r. , nr [...] Wojewoda [...] biorąc za podstawę art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. dalej Kpa) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołań: E. D. – [...]., A. K., J. K., A. D. oraz W. D. działającego w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik T. D., M. D., M. S., B. W., K. W. i M. W., od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...] odmawiającej wypłaty odszkodowania za część nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka numer [...], obręb [...], gmina, dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi KW nr [...], zajętej pod drogę gminną (ulicę K. w S.) - orzekł - uchylić zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...] w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Wnioskiem z dnia [...] października 2005 r. skierowanym do Urzędu Miejskiego w S. J. K. wniosła w imieniu współwłaścicieli nieruchomości położonej w S. przy ulicy K. [...] o wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, powołując się na przepisy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. J. K., z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie wszczętej wyżej opisanym wnioskiem, zwróciła się do Wojewody [...] o interwencję w przedmiotowej sprawie. Powyższe pismo zostało przekazane, zgodnie z właściwością, do Starosty [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 73 ust 4 wyżej przywołanej ustawy, Starosta [...] odmówił wypłaty odszkodowania za część nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka numer [...], obręb [...], gmina [...], dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi KW Nr [...], zajętej pod drogę gminną (ulicę K. w S.). W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji wskazano, iż wniosek J. K. został złożony z zachowaniem ustawowego terminu przewidzianego w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., jednakże z uwagi na fakt, iż w stosunku do wnioskowanej nieruchomości nie została wydana przez Wojewodę [...] decyzja stwierdzająca nabycie z mocy prawa na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego, niemożliwe jest ustalenie odszkodowania na rzecz właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Gmina przedmiotową nieruchomość nabyła z dniem [...] czerwca 2005 roku przez zasiedzenie. Od powyższej decyzji odwołania, w ustawowym terminie, wnieśli: E. D. – [...]., A. K., J. K., A. D. oraz W. D. działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik: T. D., M. D., M. S., B. W., K. W.i M. W., domagając się ustalenia i wypłaty odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość. Po rozpatrzeniu odwołań, przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i wnikliwym zbadaniu całości akt sprawy stwierdzono co następuje: Stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 z późn. zm. dalej jako ustawa) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie z art. 73 ust. 4, wyżej przywołanej ustawy, odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Organ odwoławczy podkreślił, iż termin ten jest terminem zawitym i nie podlega wydłużeniu ani przywróceniu. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego w rozpatrywanej sprawie, jak również dokumentacji pozyskanej przez organ II instancji w postępowaniu wyjaśniającym, stanowiącej powielenie dokumentacji znajdującej się już w aktach sprawy Starosty (z tegoż powodu odstąpiono od poinformowania stron przed wydaniem niniejszego rozstrzygnięcia o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie) wykazała, iż wnioskiem z dnia [...] października 2005 r. o odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę publiczną, w trybie wyżej przywołanego art. 73, nieruchomość położoną w S. przy ulicy K. [...], wystąpiła J. K. do Urzędu Miejskiego w S.. Zdaniem organu należało podkreślić, iż w aktach sprawy znajduje się kopia poświadczona za zgodność z oryginałem wyżej opisanego wniosku, na którym brak jest wyraźnego podpisu wnioskodawczyni oraz pieczęci z datą wpływu do organu, a także koperty, w której nadano niniejszy wniosek do Urzędu. Jednakże z uwagi na fakt, iż Urząd Miejski podjął korespondencję po rzeczonym piśmie z wnioskodawczynią J. K., o czym świadczy przedłożony materiał dowodowy w sprawie, uznać należy, zgodnie z zasadą zawartą w przepisie art. 7a Kpa tj. zasadą rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, iż przedmiotowy wniosek został przez skarżącą prawidłowo podpisany i złożony w ustawowym terminie. Należy zauważyć, że w treści rzeczonego wniosku J. K. zapisała, iż zwraca się z wnioskiem "...w imieniu współwłaścicieli nieruchomości. Niemniej jednak, z całości zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie nie wynika, aby do przedmiotowego wniosku zostały załączone pełnomocnictwa do reprezentowania w niniejszej sprawie pozostałych współwłaścicieli nieruchomości położonej w S., przy ulicy K. [...], przez wnioskodawczynię – J. K.. W nagłówku wniosku J. K. wskazała wyraźnie tylko siebie i swój adres zamieszkania. We wniosku nie wymienione zostało również w imieniu których współwłaścicieli J. K. występuje. Wojewoda wskazywał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, iż wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie i wypłatę odszkodowania może nastąpić wyłącznie na wniosek uprawnionego podmiotu i brak jest podstaw do przyjęcia, że złożenie w ustawowym terminie wniosku przez choćby jednego ze współwłaścicieli, automatycznie skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego względem pozostałych współwłaścicieli. Z przepisów ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wynika bowiem, że każdy współwłaściciel, po spełnieniu koniecznych wymogów, może uzyskać odszkodowanie w zależności od przysługującego mu prawa, czy udziału w tym prawie, niezależnie od tego, co postanowią pozostali współwłaściciele. Nie ulega zatem wątpliwości, że każdy ze współwłaścicieli - by uzyskać odszkodowanie za przysługujące mu prawo własności - winien wystąpić z osobnym wnioskiem. Odszkodowanie związane jest z wartością nieruchomości, jak też wartością udziału we współwłasności nieruchomości każdego z właścicieli. Oznacza to, że w sprawie wszczynanej na wniosek, każdy ze współwłaścicieli występuje samodzielnie o wypłatę odszkodowania odpowiadającego jego udziałowi w prawie własności nieruchomości, zajętej pod drogi publiczne, spełniającej przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy. Prawidłowa wykładnia art. 73 ust. 4 ustawy winna być taka, że wniosek każdego ze współwłaścicieli wszczyna odrębną sprawę o odszkodowanie. Oczywiście wnioski takie mogą być rozpoznane łącznie na mocy art. 62 Kpa, jednakże każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny tylko w postępowaniu wszczętym swoim własnym wnioskiem. Każdy ze współwłaścicieli nieruchomości, niezależnie od pozostałych, ma własne roszczenie o odszkodowanie odpowiadające jego udziałowi we własności nieruchomości. Termin do wystąpienia o odszkodowanie biegnie indywidualnie dla każdego z nich. Nie ma przeszkód procesowych do wspólnego inicjowania przez współwłaścicieli jednego postępowania w przedmiocie wypłaty odszkodowania każdemu z uprawnionych, proporcjonalnie do posiadanego udziału. Złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, jak też nie tamuje postępowania w sprawie odszkodowania fakt złożenia wniosku tylko przez jednego ze współwłaścicieli zajętej nieruchomości. W przypadku gdy nieruchomość stanowi współwłasność kilku podmiotów, ustawodawca w art. 73 ust. 4 wyżej przywołanej ustawy nie wprowadza wymogu, by z wnioskiem o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną w warunkach określonych w art. 73 ust. 1 ustawy, wystąpili wszyscy współwłaściciele nieruchomości. Każdy ze współwłaścicieli domagać się może odszkodowania jemu należnego, w wysokości odpowiadającemu swemu udziałowi w prawie własności przedmiotowej nieruchomości. Ustawodawca precyzyjnie określił okres dla skutecznego złożenia wniosku przez właściciela (współwłaściciela) o odszkodowanie. Określił również, że w przypadku nie złożenia wniosku w okresie od 1 stycznia 2001 r do 31 grudnia 2005r., po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Tym samym należy uznać, że woIą ustawodawcy było to, by roszczenie o odszkodowanie dla właściciela wygasło, jeśli złożył wniosek po upływie tego okresu. Wolą ustawodawcy było również to, by roszczenie współwłaścicieli wygasło, jeśli ów współwłaściciel złożył wniosek po upływie tego okresu, bez względu na to, inny współwłaściciel złożył wniosek w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Nie było intencją ustawodawcy, by sytuacja prawna współwłaściciela, który był pasywny w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., była korzystniejsza od sytuacji właściciela nieruchomości. Pasywny współwłaściciel nie może być bowiem premiowany na skutek tego, że inny współwłaściciel wystąpił z wnioskiem o odszkodowanie na swą rzecz w okresie, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Biorąc pod uwagę powyższe, uznać należy, iż w rozpatrywanej sprawie z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, za nieruchomość położoną w S. przy ulicy K. [...], zajętą pod drogę publiczną, w ustawowym terminie, wystąpiła wyłącznie J. K. i to jedynie ona winna mieć przymiot strony, w rozumieniu art. 28 Kpa w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Zdaniem organu Starosta [...] błędnie ustalił strony przedmiotowego postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek J. K. z dnia [...] października 2005 r., uwzględniając w nim innych współwłaścicieli oraz ich następców prawnych jako osoby mające interes prawny w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r, przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, zajętą pod drogę publiczną, w świetle art. 73 ustawy. Niezależnie od powyższego, rozpatrując dalsze aspekty niniejszej sprawy, stwierdzić należało, iż potwierdzenie nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną następuje w drodze decyzji wojewody, przy czym decyzja ta nie tworzy nowego stanu prawnego, a potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu [...] grudnia 1998 r. Decyzja ta ma więc charakter deklaratoryjny. W toku rozpatrywania niniejszej sprawy ustalono, iż nie toczyło i nie toczy się przed Wojewodą [...] postępowanie administracyjne dotyczące stwierdzenia nabycia, na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa, przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, części dawnej działki numer [...] położonej w gminie [...], obręb [...], zajętej pod drogę publiczną. Powyższe ustalił również organ I instancji i na tej podstawie wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, odmawiając wypłaty odszkodowania za wnioskowaną nieruchomość. Wobec powyższego wskazać należy, iż okoliczność, że stan prawny zajętej pod drogę nieruchomości nie został jeszcze uregulowany, tj. wojewoda nie wydał ostatecznej decyzji, o której mowa w art, 73 ust. 3 ustawy, nie ma żadnego wpływu na bieg terminu do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania. Fakt, iż w sprawie nie została jeszcze wydana rzeczona decyzja nie ma wpływu na bieg terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie. Nie wprowadzono bowiem obowiązku do legitymowania się ostateczną decyzją wojewody do zgłoszenia zamiaru uzyskania odszkodowania. Należało podkreślić, iż żaden przepis ustawy z dnia 13 października 1998 r. lub jakiejkolwiek innej ustawy nie uzależnia samego złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania od wydania decyzji przez wojewodę stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności. Tak złożony wniosek winien spowodować wszczęcie postępowania odszkodowawczego, które następnie zostałoby zawieszone w oczekiwaniu na ostateczną decyzję wojewody. Dopiero formalne stwierdzenie przez wojewodę przejścia własności przedmiotowej nieruchomości na odpowiedni podmiot umożliwi organowi I instancji prawidłowe ustalenie stanu geodezyjno - prawnego rzeczonej nieruchomości, a więc również określenie przez rzeczoznawcę majątkowego jej wartości, a także ustalenie organu zobowiązanego do wypłaty ustalonego odszkodowania. Opisana powyżej sytuacja znajduje odzwierciedlenie w niniejszej sprawie. Przed złożeniem wniosku przez J. K. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość opisaną na wstępie nie została wydana decyzja wojewody o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Tym samym Starosta [...] rozpatrując przedmiotowy wniosek winien postępowanie administracyjne w sprawie określenia i wypłaty odszkodowania z urzędu zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa do czasu wydania przez wojewodę ostatecznej decyzji w sprawie nabycia wnioskowanej nieruchomości. Zawieszenie postępowania administracyjnego w sytuacji przewidzianej w wyżej przywołanym art. 97 § 1 pkt 4 ustawy ma miejsce, gdy w toku sprawy administracyjnej pojawia się zagadnienie wstępne, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe załatwienie istoty sprawy administracyjnej, przy czym właściwym do rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego jest inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne to kwestia materialnoprawna, zazwyczaj obejmująca ustalenie stanu prawnego w określonym zakresie sprawy rozpoznawanej przez organ administracji, kiedy w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia innego organu lub sądu (uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK148/11). Co ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. W niniejszym postępowaniu, rozstrzygnięcie kwestii nabycia prawa własności, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stanowi wyżej opisane zagadnienie wstępne dla sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania i z tego tytułu obliguje Starostę [...] do zawieszenia z urzędu postępowania odszkodowawczego wszczętego na wniosek J. K. do czasu wydania przez Wojewodę [...] ostatecznej decyzji stwierdzającej nabycie przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa. W świetle powyższych rozważań, stwierdzić należy, iż organ I instancji prowadząc przedmiotowe postępowanie administracyjne naruszył przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), bowiem nieustalenie stanu faktycznego, jak również brak jego oceny stanowi poważne uchybienie ciążących na organie administracyjnym obowiązków. Reasumując, w opinii organu odwoławczego, w niniejszej sprawie niezbędne jest zastosowanie art. 138 § 2 ustawy Kpa tj. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak wykazano powyżej, w niniejszym uzasadnieniu decyzji, Starosta [...] wydał rozstrzygnięcie z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien mieć na uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez organ odwoławczy ocenę prawną. Ponadto wskazać należy, iż zasada dwuinstancyjności postępowania sformułowana w art. 15 Kpa jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i organ administracji zawsze zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania w taki sposób, aby istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności budzące wątpliwości podlegały ocenie obu instancji. Biorąc pod uwagę powyższe, należało orzec jak w rozstrzygnięciu. Sprzeciw od wyżej powołanej decyzji wnieśli – A. K., A. D., E. D. – [...].. W uzasadnieniu wniesionych sprzeciwów podnieśli, iż błędne jest stanowisko organu odwoławczego, w zakresie ustalenia, że stroną tego postępowania winna być tylko J. K., a roszczenia odszkodowawcze pozostałych współwłaścicieli wygasły ponieważ nie zostały zgłoszone w ustawowym terminie. Wnoszący sprzeciw dołączyli swoje oświadczenia, iż J. K. składając wniosek o wypłatę odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną działała również w ich imieniu. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wnosił o oddalenie sprzeciwów, podtrzymując stanowisko zawarte w przedmiotowej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa. Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, w którym organ nie przesądzał o istocie sprawy. Przywołany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 Kpa stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 Kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 Kpa Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15 oraz art. 138 i art. 136 Kpa obowiązku w pierwszej kolejności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 Kpa, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to również z brzmienia art. 138 Kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 1) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 2). Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym również żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 138, Nb 1 i 5 i powołane tam orzecznictwo). Natomiast wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 Kpa. Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 Kpa wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 Kpa, który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 Kpa, nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W ocenie Sądu w ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa, do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Doprecyzować warto, że sytuacja ta mam miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z przesłanek, skutkuje niewyjaśnianiem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Z samym formalnym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji i zachodzeniu podstaw do zastosowania przepisu art. 138 § 2 Kpa można się zgodzić. Jednocześnie zdaniem Sądu sposób procedowania oraz stanowisko procesowe organu odwoławczego co do stron postępowania w sprawie o wypłatę odszkodowania za przejęty grunt pod drogę publiczną jest wadliwy i mógłby skutkować faktycznym przedłużeniem postępowania. W aktualnym stanie prawnym organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej określa także wytyczne w zakresie wykładni przepisów, które organ pierwszej instancji błędnie zinterpretował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (art. 138 § 2a Kpa). Należy przyjąć, że wytyczne o których mowa w § 2a mogą dotyczyć tylko przepisów postępowania, które organ błędnie zinterpretował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądowym decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa nie kształtuje, a konsekwencją wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji. Niewątpliwie wiążące prawnie byłyby oceny organu odwoławczego w przedmiocie naruszeń przepisów postępowania (wyrok NSA z 9 maja 2017 roku, II OSK 2219/15, LEX nr 2315542) a te wskazania należy uznać za wadliwe. W niniejszym postępowaniu organ odwoławczy wskazał, iż organ pierwszej instancji nieprawidłowo uznał za strony postępowania pozostałych współwłaścicieli nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, ponieważ tylko J. K. złożyła w określonym terminie do końca 2005 roku wniosek o wypłatę odszkodowania, a roszczenia pozostałych współwłaścicieli wygasły ponieważ nie zostały złożone wnioski o wypłatę odszkodowania. Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 63 § 2 Kpa podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Podanie o wszczęcie postępowania wniesione w dniu [...] października 2005 roku przez J. K. wskazywało, iż działa ona w imieniu pozostałych współwłaścicieli nieruchomości zajętej pod ul. K.. Do podania nie zostały załączone pełnomocnictwa od tych osób, a samo podanie było niepodpisane i wniesione do niewłaściwego organu. Do momentu wydania decyzji przez organ pierwszej wnioskująca J. K. nie została wezwana do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku zgodnie z art. 64 § 2 Kpa. Organ administracji publicznej nie może przystąpić do rozpoznawania merytorycznego wniosku dopóki braki formalne nie zostaną usunięte. Organ pierwszej instancji wbrew wyżej powołanemu przepisowi przystąpił do merytorycznego postępowania i rozpoznał wniosek wydając decyzję czym naruszył wyżej powołany przepis. W wyniku rozpoznania odwołania organ odwoławczy wskazał, że organ naruszył przepis prawa przyznając wszystkim współwłaścicielom nieruchomości zajętej pod drogę publiczną status strony w rozumieniu art. 28 Kpa, a w związku z tym, że do końca 2005 roku nie zgłosili wniosku o wypłatę odszkodowania to ich uprawnienia wygasły. W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego jest nieuprawnione i co najmniej przedwczesne. Organ pierwszej instancji w pierwszej kolejności winien wezwać osobę wnoszącą podanie o wypłatę odszkodowania, w sytuacji gdy oświadcza, że działa w imieniu wszystkich współwłaścicieli, do złożenia stosownych pełnomocnictw do działania w ich imieniu oraz winien wezwać do podpisania podania pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Do czasu prawidłowego ustalenia w czyim imieniu działa J. K. nie można przesądzać, iż tylko ona złożyła wniosek o wypłatę odszkodowania, a pozostali współwłaściciele takich wniosków nie złożyli. Nadto nie została wezwana do uzupełnienia braku w postaci podpisania podania. Należy zauważyć organ odwoławczy z jednej strony uznaje, iż tylko J. K. jest stroną postępowania, a pozostali odwołujący nie są stroną, ale odwołania załatwił merytorycznie wszystkich odwołujących – wydając decyzję o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznając, iż pozostali odwołujący poza J. K. nie są stroną, winien postępowanie odwoławcze w stosunku do nich umorzyć z uwagi na wniesione odwołania przez podmiot nie będący stroną postępowania. W ocenie Sądu za trafne należy uznać stanowisko organu odwoławczego, iż kwestią prejudycjalną dla postępowania o wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę jest wydanie decyzji przez organ co do przejścia prawa własności tego gruntu z mocy prawa na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Faktycznie niedopuszczalnym było merytoryczne orzekanie o prawie do odszkodowania bez deklaratoryjnej decyzji o stwierdzeniu przejścia terenu na własność odpowiedniego podmiotu – zarządzającego drogą – Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego na dzień 31 grudnia 1998 roku. W niniejszej sprawie doszło do takiej sytuacji, co uprawniało organ do nakazania powtórzenia postępowania dopiero po wydaniu wyżej powołanej decyzji. Należy zauważyć, iż organy rozpoznając ponownie sprawy zarówno co przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę publiczną na wskazany podmiot, jak i sprawę roszczeń odszkodowawczych, muszą mieć na uwadze, iż wniosek o odszkodowanie został złożony w 2005 roku. Organy przystąpiły do merytorycznego działania w sprawie po upływie 14 lat. Działania organów po wpłynięciu wniosku o odszkodowanie noszą znamiona rażącego naruszenia prawa w zakresie terminów załatwienia spraw określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Sprzeciw E. D. – [...]. podlegał odrzucaniu jako spóźniony. Decyzję organu odwoławczego z dnia [...] września 2019 roku skarżąca otrzymała w dniu [...] września 2019 roku. Zgodnie z art. 64c § 1 p.p.s.a. wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji. Skarżąca E. D. – [...]. sprzeciw nadała za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu [...] października 2019 roku. Ustawowy termin do złożenia sprzeciwu upłynął e dniu [...] października 2019 roku. Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 58 § 1 pkt 2 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a. sprzeciw E. D. – [...]. został odrzucony. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) w związku z art. 138 § 2 i 2a Kpa i art. 64a p.p.s.a. orzeczono jak wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.- zwrot uiszczonego wpisu sądowego.