VIII SA/Wa 738/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. N. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie obowiązku kwarantanny uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. (dalej jako "organ I instancji") decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59 ze zm.), art. 46b pkt 5, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm., dalej jako "ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi"), § 4 ust. 1 w zw. § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1066, dalej jako "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r.") oraz art. 104 § 1 i art. 108 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako "Kpa") wymierzył M. N. karę pieniężną w kwocie 5.000 zł za naruszenie w dniu 2 lipca 2020 r. oraz 6 lipca 2020 r. obowiązku kwarantanny. Decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z dniem doręczenia. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że adresat decyzji jest osobą, która decyzją administracyjną została objęta kwarantanną, z czym związany był obowiązek odbycia obowiązkowej kwarantanny. Adresat decyzji nie podporządkował się obowiązkowi kwarantanny, co zostało utrwalone w postaci notatki sporządzonej przez służby porządkowe. Z przedmiotowej notatki wynika, że strona naruszyła 2 lipca 2020 r. o godz. 10.10 oraz 6 lipca 2020 r. o godz. 10.25 obowiązek kwarantanny, mimo takiego obowiązku wynikającego z § 4 ust. 1 w zw. § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. Obowiązek kwarantanny obejmował okres od [...] czerwca 2020 r. do [...] lipca 2020 r. Organ I instancji podniósł, że ustalając wysokość kary pieniężnej rozważył wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności istotną potrzebę ochrony zdrowia i życia osób postronnych, które działaniem adresata decyzji zostały w sposób realny i bezpośredni zagrożone oraz poważny uszczerbek w ważnym interesie publicznym jakim jest bezpieczeństwo zdrowotne osób które mogły mieć kontakt z adresatem decyzji, a przez to zostać zakażone wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19), brak dotychczasowego niedopełnienia obowiązków w zakresie opisanym w decyzji, w następstwie którego jest nakładana kara oraz wysoki stopień przyczynienia się strony do powstania naruszenia prawa. Natychmiastowa wykonalność decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie tak istotnych obowiązków z punktu widzenia ochrony zdrowia publicznego ma na celu ochronę najistotniejszej wartości jaką jest ludzkie życie i zdrowie. M. N. wniosła odwołanie od ww. decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu odwołująca się wskazała, że informowała funkcjonariuszy Policji, iż w mieszkaniu, w którym przebywa na izolacji nie ma domofonu. W wymienionych przez organ I instancji dniach, tj. 2 lipca 2020 r. oraz 6 lipca 2020 r. nie odebrała telefonu od funkcjonariusza Policji i z tego powodu policjant zdecydował się na sprawdzenie jej obecności w domu poprzez zadzwonienie domofonem, którego nie ma w przedmiotowym mieszkaniu. Na tej podstawie Policja wystawiła notatkę o nieobecności odwołującej się, jednak nikt nie poprosił na przykład sąsiadów o otworzenie drzwi do klatki schodowej, by wejść i zapukać do drzwi jej mieszkania. Odwołująca się dodała, że wykonała telefon zwrotny do Policji. Sprawa z Policją została wyjaśniona, niestety po fakcie. Nadto wskazała, że na kwarantannie przebywał z nią jej narzeczony z którym również kontaktowała się Policja w czasie izolacji, jednakże w wymienionych dniach, funkcjonariusze nie wykonali telefonu, by upewnić się, że nie ma jej w domu. Za niezrozumiałe odwołująca się uznała wymierzenie kary, tylko z tego powodu, że nikt nie reagował na domofon, którego nie ma w mieszkaniu. Informacja o braku domofonu nie raz przekazywana była przez odwołującą się, nawet do sanepidu by uprzedzić osoby pobierające wymaz. W konkluzji odwołania strona wniosła o skontaktowanie się z Policją i wyjaśnienie tej sytuacji. Odwołująca się podniosła, że nie zasłużyła na karę, ponieważ przebywała w domu 5 tygodni i nie wyszła ani razu. W związku z tym wniosła o umorzenie decyzji organu I instancji. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. (dalej jako "organ odwoławczy") decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 46b pkt 5, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, § 4 ust. 1 w zw. § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podtrzymał co do zasady argumentację organu I instancji i przytoczył przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Wskazał, że naruszenie przez stronę obowiązku kwarantanny polegało na samowolnym opuszczeniu miejsca jej odbywania. Zgodnie zaś z art. 34 ust. 4 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zakazuje się opuszczania miejsca kwarantanny, chyba, że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji, albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej. W przedmiotowej sprawie żadna jednak z powyższych przesłanek nie wystąpiła. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami, a odwołanie strony nie zasługuje na uwzględnienie. Strona została decyzją administracyjną objęta obowiązkiem odbycia kwarantanny z powodu zakażenia się wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) i miała ją odbyć wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi w miejscu wskazanym do jej odbywania, czyli w mieszkaniu przy ul. L. [...] w R.. Z zawartych w aktach sprawy notatek urzędowych sporządzonych 2 lipca 2020 r. oraz 6 lipca 2020 r. przez funkcjonariusza Komendy Miejskiej Policji w R. dokonującego sprawdzenia, czy osoba objęta kwarantanną, tj. strona, faktycznie przebywa pod ww. adresem wynika, że został naruszony obowiązek kwarantanny polegający na samowolnym opuszczeniu miejsca jej odbywania. Funkcjonariusz Policji w ww. dniach dokonywał próby skutecznego kontaktu ze stroną równocześnie w tym samym czasie zarówno za pomocą domofonu, jak i telefonu. Powyższe oznacza, że sporządzenie notatki urzędowej przez funkcjonariusza Policji jako naocznego świadka zaistniałego zdarzenia, na podstawie której stwierdzono nieobecność strony w miejscu odbywania kwarantanny - jest słuszne i prawidłowe. W ocenie organu odwoławczego w związku z samowolnym opuszczeniem przez odwołującą się miejsca wskazanego do odbycia obowiązku kwarantanny nastąpiło rażące naruszenie obowiązku kwarantanny, o którym mowa w § 4 ust. 1 w zw. § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. Odwołująca się złamała obowiązujące przepisy prawa narażając na niebezpieczeństwo utraty zdrowia i życia innych osób, które mogły mieć z nią kontakt i w konsekwencji zostać zakażone wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19). W związku z tym, nałożona na stronę zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi kara jest jedyną właściwą ze względu na świadome lekceważenie obowiązków wprowadzonych przez Państwo Polskie oraz stwarzanie zagrożenia dla zdrowia i życia osób postronnych wskutek możliwości niekontrolowanego rozprzestrzeniania się ww. wirusa. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że na odwołującą się została nałożona najniższa kara pieniężna wynikająca z przepisów o których mowa w art. 48a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Skargę na ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie organu odwoławczego złożyła M. N. (dalej jako "skarżąca"). Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciła jej naruszenie prawa procesowego w zakresie postępowania związanego z kompletowaniem i oceną materiału dowodowego oraz nie uwzględnienie w nim wyjaśnień skarżącej wskazujących na niedopełnienie przez nią zarzucanego naruszenia. W uzasadnieniu skargi skarżąca w całości powtórzyła argumentację zawartą uprzednio w odwołaniu. Do skargi załączyła zaświadczenie Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w R., potwierdzające brak posiadania instalacji domofonowej oraz wydruk opłat w lokalu przy. ul. L. [...] m [...], na którym nie ma wymienionej opłaty domofonowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację. Odnosząc się do załączonych do skargi dokumentów, stwierdził, że nie są one wystarczające do zmiany wydanego stanowiska. Funkcjonariusz Policji podjął bowiem próbę nawiązania kontaktu ze skarżącą nie tylko za pomocą domofonu ale również za pomocą aparatu telefonicznego. W obu tych przypadkach próby te okazały się bezskuteczne. Przeprowadzenie drugiej, niezależnej próby kontaktu, za pomocą aparatu telefonicznego przesądziło o braku podstawy do zmiany stanowiska organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Oceniając zaskarżoną decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji według powyższych kryteriów, uznać należało, że naruszają one prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem decyzji organów inspekcji sanitarnej wymierzających skarżącej karę pieniężną w kwocie 5.000 zł za naruszenie w dniu [...] lipca 2020 r. oraz [...] lipca 2020 r. obowiązku kwarantanny. Na wstępie wyjaśnić należy, że ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w art. 46 ust. 2 stanowi, że jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego. W oparciu o powyższe Minister Zdrowia, z dniem 20 marca 2020 r. wprowadził na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii – Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.). Z kolei zgodnie z art. 46a pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w przypadku wystąpienia stanu epidemii, Rada Ministrów może określić w drodze rozporządzenia, rodzaj specjalnych rozwiązań ochronnych, w tym m.in. wynikający z art. 46b pkt 5 ww. ustawy obowiązek poddania się kwarantannie. W myśl tego przepisu można bowiem ustanowić określone ograniczenia, zakazy i nakazy, co zmaterializowało się w § 4 ust. 1 w zw. § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r., poprzez obowiązek odbywania kwarantanny przez osoby wspólnie zamieszkujące lub gospodarujące z osobą poddaną obowiązkowi kwarantanny na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Obowiązek poddania się kwarantannie z mocy ww. rozporządzenia jest równoważny z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Stosownie do treści art. 34 ust. 4 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zakazuje się opuszczania miejsca kwarantanny, chyba, że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji, albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 48a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: art. 46 ust. 4 pkt 1 lub 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości 5 000 zł do 30 000 zł. Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (art. 48a ust. 3 ww. ustawy). Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że na skarżącej w okresie od [...] czerwca 2020 r. do [...] lipca 2020 r. ciążył obowiązek poddania się kwarantannie o którym mowa w art. 46b pkt 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Sporne zaś pozostaje, czy organy inspekcji sanitarnej zebrały w wyczerpujący sposób materiał dowodowy w sprawie do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny. W ocenie organów obu instancji, zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci dwóch notatek urzędowych sporządzonych 2 lipca 2020 r. oraz 6 lipca 2020 r. przez funkcjonariusza Policji, dokonującego sprawdzenia, czy skarżąca faktycznie przebywa pod adresem wskazanym w celu odbycia kwarantanny, jest wystarczający do wymierzenia kary pieniężnej. Z przedmiotowych notatek urzędowych wynika bowiem, że skarżąca samowolnie opuściła miejsce odbywania kwarantanny. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, powyższe ustalenie organów inspekcji sanitarnej obu instancji jest co najmniej przedwczesne. Organy obu instancji nie podjęły bowiem wyczerpujących kroków do wyjaśnienia sprawy, tak aby możliwe było zgodnie z prawem nałożenie na skarżącą kary pieniężnej. Organy wzięły pod uwagę przede wszystkim zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 Kpa, jednak umknęło ich uwadze, że w ww. przepisie ustawodawca, obok szybkości postępowania, nakazał organom wnikliwość działania. W toku postępowania organy stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kpa). Analiza akt administracyjnych wskazuje, że jedynym dowodem w sprawie na okoliczność naruszenia przez skarżącą kwarantanny były notatki urzędowe sporządzone przez funkcjonariusza Policji i następnie przekazane organowi I instancji. Notatka taka nie jest jednak dowodem, który zwalnia organ administracji publicznej z dalszego prowadzenia postępowania dowodowego i prowadzenia innych dowodów w rozumieniu art. 75 § 1 Kpa. Notatka nie jest bowiem dokumentem urzędowym w rozumieniu Kpa. Nie jest sporządzana w "przepisanej formie" jak wymaga przepis, a jej autorem nie jest "organ państwowy". Dlatego też, szczególnie w okolicznościach niniejszej sprawy, w świetle tego co podnosi skarżąca (brak instalacji domofonowej w jej mieszkaniu udokumentowany stosownym zaświadczeniem, wykonanie telefonu zwrotnego do Policji, przebywanie na kwarantannie wraz ze swoim narzeczonym jako osobą wspólnie zamieszkującą lub gospodarującą pod jednym adresem), notatki służbowe nie mogły zatem stanowić wyłącznej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Wiarygodność przedmiotowych notatek powinna więc zostać potwierdzona za pomocą innych środków dowodowych. Organy pominęły zaś całkowicie wszelkie inne źródła dowodowe, które mogły być wykorzystane do wyjaśnienia wątpliwości istniejących w sprawie. Nie rozważyły nawet czy dostępne są inne dowody, jak choćby zeznania świadków (np. policjanta sporządzającego przedmiotowe notatki urzędowe, czy też narzeczonego skarżącej, który jak wynika z wyjaśnień skarżącej wraz z nią odbywał w tym samym czasie i miejscu kwarantannę). Nie przesłuchano również skarżącej jako strony postępowania na podstawie art. 86 Kpa. Organy obu instancji, czyniąc ustalenia faktycznie wyłącznie na podstawie dwóch notatek funkcjonariusza Policji, naruszyły więc art. 77 § 1 Kpa nakazujący organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać cały niezbędny materiał dowodowy i go rozpatrzyć. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji, mając na uwadze art. 153 p.p.s.a. oraz powyższe wskazania Sądu, przeprowadzi w rzetelny sposób postępowanie wyjaśniające w sprawie. Dopiero bowiem wówczas możliwe będzie ewentualnie nałożenie kary pieniężnej na skarżącą za naruszenie obowiązku kwarantanny. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Na koniec, wypada jeszcze wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. O szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374). Zgodnie z tym przepisem, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, przewodniczący wydziału wojewódzkiego sądu administracyjnego może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W takim zaś przypadku zgoda stron postępowania nie jest wymagana.