VIII SA/Wa 740/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi B. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...], z dnia [...] lipca 2015 roku M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego( dalej jako MWINB) działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 142 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2013 roku, poz.267 ze zm. dalej jako k.p.a.) i art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane ( DZ.U z 2013 roku, poz. 1409 ze zm. dalej jako prawo budowlane) po rozpatrzeniu odwołania J. i J. J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w S. ( dalej jako PINB) nr [...] z dnia [...] maja 2015 roku udzielającej B. J. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości S. – uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je postanowienie PINB w S. nr [...] z dnia [...] maja 2015 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji. Podstawą wydanej decyzji były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. PINB w S. w związku z zawiadomieniem J. J. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości S.. Podczas oględzin nieruchomości w dniu [...] marca 2014 roku ustalono, że na przedmiotowej działce istnieje budynek mieszkalny z garażem. Budynek jest obiektem parterowym, podpiwniczonym z poddaszem gospodarczym. Bezpośrednio przy budynku od strony zachodniej znajduje się dobudowany garaż. W części parterowej znajdują się dwa pokoje, kuchnia, wiatrołap, dwa korytarze, łazienka, taras i garaż. Budynek ma długość [...] m, powierzchnia zabudowy [...] m², powierzchnia mieszkalna – [...] m². W Trakcie oględzin B. J. oświadczył, iż budynek został wybudowany około [...] lat temu i przedstawił decyzję z dnia [...] sierpnia 1978 roku, nr [...] oraz projekt na budowę letniej kuchni o wymiarach [...] m. W dacie wydawania pozwolenia na budowę letniej kuchni działka nie była podzielona, a jej podział nastąpił w 2010 roku po ścianie wschodniej budynku. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 roku PINB w S., nr [...] nałożył na B. J. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji i oceny technicznej budynku mieszkalnego. W lipcu 2014 roku została złożona inwentaryzacja budynku mieszkalnego z której wynika, że poszczególne elementy budynku pozostają w dobrym stanie technicznym i są we właściwy sposób eksploatowane. Odprowadzanie wód opadowych odbywa się na teren inwestora. W sprawie prowadzonej przed Sądem Rejonowym w S., syg. akt [...] w sprawie zniesienia współwłasności działki [...] B. J. zobowiązał się do zamurowania drzwi budynku mieszkalnym, usunięcia lub wypełnienia otworów okiennych pustakami szklanymi typu – luksfer, zlokalizowanych w podpiwniczeniu budynku oraz przebudowie rynien odpływowych w ten sposób by wody opadowe nie spływały na działkę J. i J. J.. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 roku PINB w S. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy samowolnej dobudowie garażu przy budynku mieszkalnym i nałożył na B. J. obowiązek przedłożenia wypisu z planu miejscowego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzją z dnia [...] maja 2015 roku, nr [...] PINB udzielił na podstawie art. 59 ust.1 ustawy z 24 października 1974 roku Prawo budowalne( DZ.U z 1974 roku, nr 38, poz. 229 ze zm. dalej jako prawo budowlane z 1974 roku) B. J. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] w S. ( bez dobudowanego w 2006 roku garażu). Odwołanie od decyzji PINB złożyli J. i J. J.. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania uznał, że zaszły podstawy do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia- decyzji organu I Instancji oraz postanowienia z [...] maja 2015 roku. Organ wskazywał, iż PINB nie dokonał jednoznacznego ustalenia daty samowoli budowlanej ponieważ materiał dowodowy w tej sprawie wskazuje, iż budynek mieszkalny był w różnych okresach rozbudowywany i stanowiska oraz dowody w tym zakresie są sprzeczne. Jednocześnie organ nie wziął pod uwagę dowodów przedstawionych przez J. i J. J.. Organ odwoławczy zauważył, że PINB nieprawidłowo zastosował w sprawie przepisy ustawy prawo budowlane z 1974 roku. Jego zdaniem jeżeli obiekt został wybudowany bez pozwolenia na budowę, a następnie został samowolnie rozbudowany, przebudowany i nadbudowany to mamy do czynienia z ciągiem samowoli budowlanej. Wskazywał, że stosownie do dyspozycji art. 103 ust.2 prawa budowlanego art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Jednakże w sytuacji gdy samowola budowlana była ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, to takiej sytuacji mają zastosowanie przepisy prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania. W omawianej sprawie bezsporny jest fakt, iż przedmiotowy budynek był budowany etapami bez pozwolenia na budowę – dotyczy to również garażu, który stanowi dobudowę do budynku mieszkalnego. Tak więc zdaniem organu odwoławczego sprawa samowolnej budowy budynku mieszkalnego i samowolnej dobudowy garażu winna zostać rozpatrzona łącznie jako ciąg samowoli budowlanych, a właściwym trybem przepisy ustawy prawo budowlane z 1994 roku. Z tych względów organ winien połączyć oddzielne sprawy – odnośnie odprowadzania wód opadowych, dobudowy garaży i budowy budynku mieszkalnego w jedno postępowanie. Odnosząc się do zobowiązania się B. J. do wykonania zamurowania drzwi w budynku przynależnym, usunięcia lub wypełnienia otworów okiennych to organ uznał, że ugoda zawarta przez strony przed sądem powszechnym nie wiąże organów nadzoru budowlanego i nie wywołała żadnych skutków prawnych na tle prawa administracyjnego. MWINB nie zgodził się z organem I Instancji, iż nie można wydać nakazu zamurowania istniejących okien gdyż obiekt był wybudowany przed dokonaniem podziału działki. Zmiana granic poprzez podział nieruchomości może stanowić przeszkodę w wydaniu takiego nakazu jedynie w przypadku gdy obiekt budowlany został wybudowany legalnie i w momencie budowy jego usytuowanie nie naruszało warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W przypadku samowoli budowlanej taka sytuacja nie będzie miała miejsca. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, iż sprawa samowoli budowlanej przy budowie garażu winna zostać załatwiona łącznie z budową budynku mieszkalnego przy zastosowaniu przepisu art. 48 ustawy prawo budowlane. Organ nakładając obowiązek na inwestora dostarczenia dokumentacji wymaganej przez przepis art. 48 ust.2 prawa budowlanego uwzględni całość obiektu budowlanego, łącznie z garażem. Ponownie rozpatrując sprawę PINB w S. połączy sprawę odprowadzania wód opadowych wraz z budową garażu i budynku mieszkalnego w jedno postępowanie i przeprowadzi procedurę legalizacyjną na podstawie art. 48 prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego zakres postępowania, który winien być ponownie przeprowadzony nie pozwalał uzupełnić materiału w trybie art. 136 k.p.a. i orzec merytorycznie. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł B. J.. Przedmiotowej decyzji zarzucał: - sprzeczność ustaleń faktycznych z rzeczywistym stanem sprawy, w szczególności poprzez uznanie, że pozwolenie na budowę wydane w 1974 roku zostało przerobione przez skarżącego, w sytuacji gdy skarżący już w momencie ubiegania się o pozwolenie na budowę otrzymał projekt usytuowania budynków na działce nr [...] w identycznym stanie jak obecnie; - wadliwe wnioskowanie co do faktu, że dla uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wymagane jest wykonanie robót budowlanych zgodnie z wydanym uprzednio pozwoleniem na budowę, w sytuacji gdy pozwolenie na użytkowanie budynku jest uzależnione od spełnienia przez budynek warunków techniczno – budowlanych, które budynek usytuowany na działce nr [...] spełnia; - naruszenie przepisów prawa materialnego art. 66 prawa budowlanego i § 12 ust.3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jaki powinny spełniać budynki i ich usytuowanie poprzez wadliwą wykładnię; - naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegające na wadliwym uznaniu, że w sprawie zaistniały istotne braki w ustaleniach faktycznych poczynionych przez organ I Instancji, a nadto błędne uznanie, że organ I Instancji nie uwzględnił wszystkich dowodów, w sytuacji gdy swobodna ocena dowodów pozwala organowi na wydanie decyzji zgodnie z zasadą uznania administracyjnego na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego; - naruszenie art. 103 ust.2 prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię wskutek przyjęcia, że zaistniały w sprawie stan faktyczny stanowi ciąg samowoli budowlanych, w sytuacji gdy prawidłowa ocena okoliczności winna prowadzić do wniosku, że podejmowane czynności w zakresie choćby wymiany parapetów czy kwestii odprowadzania wód opadowych nie wymagają pozwolenia na budowę, a nadto nieuzasadnione przyjęcie, że brak jest możliwości stosowania przez organ I Instancji przepisów prawa budowlanego z 1974 roku. W związku z wywiedzionymi zarzutami skarżący wnosił o: - uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwijał swoje zarzuty W ocenie skarżącego zasadniczo błędne jest stanowisko organu odwoławczego, iż poczynione przez PINB ustalenia faktyczne i dokonana ocena materiału dowodowego jest wadliwa. Organ odwoławczy całkowicie w sposób nieuprawniony uznał, że wszystkie części obiektu budowlanego znajdującego na działce nr [...] zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę zostało wydane 1974 roku i stanowiło dowód w sprawie. W ocenie skarżącego wadliwie organ odwoławczy uznał, że dla uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wymagane jest wykonanie robót budowlanych zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. Uzyskanie obydwu decyzji jest od siebie zupełnie niezależne i ma celu stwierdzenie odmiennych okoliczności Pozwolenie na użytkowanie odnosi się do samych warunków technicznych jakie spełniać ma obiekt budowlany, żeby jego użytkowanie nie stwarzało ogólnego niebezpieczeństwa. Za wadliwą interpretację uznał skarżący również stanowisko organu odwoławczego w zakresie podstaw do wydania nakazu zamurowania otworów okiennych. Organ po raz kolejny za przesłankę wyjściową konieczność zgodności budowli z uprzednim pozwoleniem na budowę. Wskazywał, że w toku postępowania zostało jednoznacznie ustalone, iż otwory okienne zostały wykonane w latach osiemdziesiątych jeszcze przed podziałem działki w 2010 roku. Nadto należy zauważyć, iż podstawą wydania nakazu zamurowania otworów okiennych jest istnienie przesłanek z art. 66 prawa budowlanego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Za chybione również zdaniem skarżącego należy uznać stanowisko organu odwoławczego w zakresie analizy § 12 ust.3 rozporządzenia, iż dla kwestii nakazania zamurowania otworów okiennych nie ma znaczenia fakt wybudowania budynku jeszcze przed podziałem nieruchomości. Literalna wykładnia pojęcia ,, sytuowany ‘’ wskazuje, że zakres zastosowania przepisu dotyczy stanu z czasów budowy nowych budynków, nie mając zastosowania do zmiany okoliczności poprzez podział nieruchomości. Nadto stan niezgodności z normami technicznymi przewidującymi niemożność istnienia ściany budynku z oknami w granicy działki nie został zawiniony w jakikolwiek sposób przez skarżącego, ale powstał przez podział nieruchomości. Skarżący wskazywał również na nieprawidłowe ustalenia faktyczne i uznanie, że na gruncie przedmiotowej sprawy zaistniał ,, ciąg samowoli budowlanych ‘’. Ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie jednoznacznie wynika, że budynek w obecnym kształcie został w całości wybudowany w latach 80 – tych. W późniejszym okresie wykonany został garaż( po roku 2006 ). W tych okolicznościach trudno uznać, że mamy do czynienia z ciągiem samowoli budowlanych, a zmiana parapetów czy rynien nie może być uznana za przejaw samowoli budowalnej. Z punktu widzenia przepisów nie ma żadnych przeszkód formalnych, aby różny tryb legalizacji w oparciu o różne przepisy zastosować do poszczególnych robót. Błędnie uznano, że podjęcie jakichkolwiek prac w minimalnym zakresie przy budynku podlegającym legalizacji według ustawy z 1974 roku zmienia tryb legalizacji wobec całego budynku. Przepisu art. 48 prawa budowlanego nie stosuje się zgodnie z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego jeżeli budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 roku, co miało miejsce w tej sprawie. Z tego względu doszło do naruszenia przepisu art. 103 ust.2 prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowi art. 138 § 2 k.p.a., a ponieważ zastosowanie tegoż przepisu przez organ jest istotną kwestią procesową, dlatego też rozważania należy rozpocząć od wyjaśnień istoty i wykładni tego przepisu. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W pierwszej kolejności należy odnieść się do naruszenia przepisu art. 103 ust.2 prawa budowlanego dotyczącego błędnego stanowiska organu odwoławczego, iż w sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 48 prawa budowlanego gdyż ewentualne uwzględnienie mogłoby rodzić najpoważniejsze konsekwencje. Wskazany przepis art. 103 ust. 2 nie pozwala na stosowanie art. 48 prawa budowlanego do tych obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy prawo budowlane ( 1 stycznia 1995 roku) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów należy stosować przepisy dotychczasowe tzn. ustawę z 24 października 1974 roku prawo budowlane. Niewątpliwie budynek mieszkalny na działce [...] po podziale został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, a okazywane pozwolenie na budowę dotyczyło zupełnie innego obiektu budowlanego – letniej kuchni o wymiarach [...] m (decyzja z dnia [...].08. 1979 roku) i wydane zostało na poprzednika prawnego obecnego właściciela. Kwestią sporną i wymagającą jednoznacznego przesądzenia była w sprawie kwestia kiedy została zrealizowana samowola budowlana – budowa budynku mieszkalnego. Organ pierwszej instancji jako datę powstania obiektu określił – [...] lat temu tj. około połowy lat 80 – tych, uznając , iż jest to okoliczność przyznana przez uczestników postępowania. Jednocześnie wskazał, że w pierwszej połowie lat 90- tych wykonano nadbudowę, a 2006 roku dokonano dobudowy garażu. Organ odwoławczy uznał, że w związku z tym, że w sprawie mamy z ciągiem samowoli budowlanych, które były dokonywane na przestrzeni lat należy zastosować przepisy prawa budowlanego z daty orzekania tj. art. 48 ustawy prawo budowlane. W ocenie sądu kwestia w jakim kształcie budynek mieszkalny budowany w warunkach samowoli budowlanej istniał w dacie 1 stycznia 1995 roku nie została w sposób dostatecznie wyjaśniona w toku postępowania administracyjnego. Przede wszystkim należy zauważyć, iż J. i J. J. twierdzili, iż budynek mieszkalny w obecnym kształcie został wybudowany w latach 2006 – 2007. Na okoliczność okresu wykonywanych robót budowlanych przedstawili dowody w postaci zdjęć. Należy zauważyć, że organy co do okresu i zakresu robót budowlanych przy budynku mieszkalnym w latach dziewięćdziesiątych odwoływały się do ustaleń postępowania karnego w prokuraturze. W ocenie Sądu wobec tak diametralnie odmiennych stanowisk co do okresu i zakresu prac związanych z budową budynku mieszkalnego organy nadzoru budowlanego winny w sposób szczegółowy i niewątpliwy tę kwestię jednoznacznie przesądzić. Należy zauważyć, że jednoznaczne twierdzenie organu odwoławczego, iż sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 48 prawa budowalnego, w związku z ciągiem samowoli budowalnych nie jest oparty na pełnym i zgromadzonym materiale dowodowym. Tak sformułowane stanowisko musiałoby mieć podstawę w ustaleniach, iż w sytuacji gdy nałożyły się na siebie samowole budowlane – jedna dokonana przed datą 1 stycznia 1995, a druga po tej dacie i druga samowola w związku z zakresem prac zlikwidowała tę wcześniejszą, bo zakres prac wymagał pozwolenia na budowę i powstał generalnie przebudowany obiekt. W niniejszej sprawie brak pełnych ustaleń co zakresu prac wykonanych przed 1 stycznia 1995 roku i zakresu prac wykonanych po tej dacie. Samo powoływanie się tylko, że prace miały miejsce w pierwszej połowie lat dziewięćdziesiątych i dotyczyły wykonania nadbudówki nie ustalają precyzyjnie dat prac i ich rzeczywistego zakresu. Jeżeli faktycznie budynek mieszkalny został wybudowany przed 1 stycznia 1995 roku, to należy zgodzić się z PINB, że kwestia legalizacji takiej samowoli budowalnej będzie się odbywała według przepisów ustawy prawo budowlane z 1974 roku. Jeśli zaś roboty budowlane były wykonywane po 1 stycznia 1995 roku w takim zakresie, że można uznać, iż był to dalszy proces inwestycyjny budowy budynku mieszkalnego, to faktycznie nie można z faktu wielokrotnego naruszania przepisów prawa budowlanego czynić podstawy do łagodniejszego traktowania przez organy nadzoru budowlanego. Tak więc uzupełnienie materiału dowodowego o istotny zakres w przedmiocie kiedy i w jakim zakresie były wykonywane roboty budowlane przy budynku mieszkalnym dopiero pozwoli przesądzić jakie przepisy prawa budowlanego do legalizacji samowoli budowalnej będą miały zastosowanie. Odnośnie lokalizacji budynku mieszkalnego w ostrej granicy należy zauważyć, iż nastąpiło to w wyniku podziału działki w trakcie postępowania o podział nieruchomości. Kwestie usytuowania otworów okiennych od strony sąsiedniej działki winny być rozpatrywane w świetle przepisów z daty budowy budynku. Należy zauważyć, iż budynek mieszkalny przed podziałem działki w 2010 roku był usytuowany na dużej działce o nr [...]. W zależności od ustaleń faktycznych w kwestii dat zakończenia procesów inwestycyjnych, to będą toczyły się oddzielne postępowania legalizacyjne – jedno odnośnie budynku mieszkalnego jeśli ta inwestycja zakończyła się przed 1 stycznia 1995 roku, a jeśli proces budowy zakończył się po 1994 roku, to legalizacja samowoli budowalnej jako całości winna toczyć się na podstawie przepisów ustawy prawo budowlane z 1994 roku. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.