VIII SA/Wa 746/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Kania, Asesor WSA Joanna Gierak-Podsiadły /sprawozdawca/, Protokolant Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności obszarowych w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego oddala skargę. Przedmiotem skargi z [...] listopada 2008 r. wniesionej przez D.. jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] października 2008 r. o nr [...]. Zaskarżonym orzeczeniem Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z [...] maja 2008 r. o odmowie przyznania płatności obszarowych na rok 2007, w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego. Podejmując takie rozstrzygnięcie -w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji- Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji wskazał, iż: w dniu [...] lutego 2008 r. D.M. złożył wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej do gruntów rolnych na rok 2007 w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego. Do wniosku dołączył umowę darowizny sporządzoną w formie aktu notarialnego, w której Państwo T. i A.M. darowali synowi Panu D.M. m.in. działki o nr ewidencyjnych [...], [...] - zgłoszone uprzednio do płatności przez A.M. Organ wskazał też, że we wniosku złożonym w dniu [...] maja 2007 r. przez A.M. zadeklarowano działki rolne położone na działkach ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Następnie wyjaśnił, że na wezwanie organu I instancji D.M. uzupełnił wniosek o dodatkowe dokumenty, tj. przedstawił: -cztery umowy dzierżawy z [...] stycznia 2008 r. zawarte przez niego z różnymi osobami na dzierżawę działek o nr ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], i [...]; -umowę dzierżawy nieruchomości rolnej Nr [...] z [...] września 2000 r. zawartą pomiędzy A.M. a Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa, obejmującą działki ewidencyjne nr [...], [...], [...]; -protokół zdawczo - odbiorczy z [...] stycznia 2007 r. sporządzony pomiędzy dzierżawcą A.M. a Agencją Nieruchomości Rolnych OT w W., w którym jako podstawę sporządzenia protokołu wskazano pismo z [...] grudnia 2006 r. rozwiązujące umowę dzierżawy dotyczącą działek o nr ewidencyjnych [...], [...], [...]; -oświadczenie A.M. z [...] maja 2008 r., z którego wynika, że działki nr [...], [...], [...] należące do Agencji Nieruchomości Rolnych użytkował on do sierpnia 2007 r.; oraz -akt notarialny z [...] marca 2008 r. umowy darowizny oraz sprzedaży, w którym m.in. K.M. darował bratu działkę oznaczoną nr [...]. Następnie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji podał, że po analizie całokształtu materiału dowodowego Kierownik Biura Powiatowego Agencji w S. wydał w dniu [...] lipca (zamiast maja) 2008 r. decyzję o odmowie przyznania D.M. płatności obszarowych na rok 2007. W dniu [...] czerwca 2008 r. D.M. złożył odwołanie od ww. decyzji. Po przedstawieniu powyższego organ odwoławczy podał swoje stanowisko w sprawie. W pierwszej kolejności wskazał na art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), który umożliwia przekazanie płatności, o które ubiegał się przekazujący gospodarstwo, przejmującemu. Przy czym wyjaśnił, iż przekazanie winno obejmować działki, które zostały zadeklarowane do przyznania płatności we wniosku o jej przyznanie przez przekazującego. Powołał się przy tym na art. 74 ust. 1 lit. a oraz ust 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. (Dz.U.UE.L.04.141.18) oraz na wyrok NSA z 15 listopada 2007 r. sygn. akt II GSK 217/07 i wyjaśnił, że przekazanie ma miejsce w przypadku, gdy przekazywane jest całe gospodarstwo przez jednego rolnika na rzecz drugiego. Dalej, organ odwoławczy odniósł się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wskazał, że wynika z niego, iż część działek zgłoszonych we wniosku przez przekazującego została wydzierżawiona przez skarżącego po rozwiązaniu umów dzierżawy dotyczących przedmiotowych działek zawartych poprzednio między właścicielami tych gruntów a przekazującym. Ponadto, działki o nr ewidencyjnych [...], [...] i [...] dzierżawione przez A.M. od Agencji Nieruchomości Rolnej, zadeklarowane przez niego we wniosku o przyznanie płatności złożonym w dniu [...] maja 2007 r., nie zostały przejęte przez skarżącego, czego skarżący nie kwestionuje. Wskazując powyższe organ stwierdził, iż nie można zatem uznać za spełniony warunek zapisany w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r., a odwołujący się do art. 74 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796. Określono tam bowiem, że warunkiem przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych nabywcy jest przejęcie przez niego całego gospodarstwa, w sytuacji gdy przekazywane jest całe gospodarstwo przez jednego rolnika na rzecz drugiego. Tym samym przejęcie płatności następuje gdy przekazaniu na rzecz przejmującego podlegają wszystkie działki zgłoszone do płatności przez przekazującego. Wobec powyższego Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji uznał, że decyzja I instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji skarżący - D.M. przedstawił stan faktyczny niniejszej sprawy. Wyjaśnił, iż we wniosku o płatności z [...] maja 2007 r. jego ojca, A.M., zgłoszono dwie działki stanowiące własność ojca, natomiast pozostałe zadeklarowane działki były przez niego dzierżawione od innych rolników, trzy zaś o nr ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...] - były przez niego dzierżawione od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Następnie skarżący podał, iż w czerwcu 2007 r. w gospodarstwie jego ojca odbyła się kontrola przeprowadzona przez pracowników Agencji, w wyniku której nie stwierdzono żadnych uchybień mających wpływ na dopłaty bezpośrednie do gruntów rolnych. Podniósł też, że wszystkie działki powyżej wskazane ojciec jego uprawiał i dlatego uważa, że dopłaty do nich się należą. Wyjaśnił dalej, że problem dopłat rozpoczął się w chwilą przekazania gospodarstwa w zamian za rentę strukturalną. Podał, że w dniu [...] stycznia 2008 r. umową darowizny rodzice przekazali mu całe gospodarstwo. W tym samym dniu ojciec jego rozwiązał umowy dzierżawy z innymi rolnikami, skarżący natomiast w tym dniu zawarł nowe umowy, na te same działki z tymi samymi osobami. Co do działek o nr [...],[...] i [...] skarżący podał, że nie mógł ich przejąć od ojca, albowiem stanowiły one własność Agencji Skarbu Państwa i w dniu [...] stycznia 2008 r. nie były już dzierżawione przez jego ojca. W protokole zdawczo-odbiorczym, w związku z rozwiązaniem umowy dzierżawy, zapisano, iż do [...] września 2007 r. działki te należy opuścić. Na koniec skarżący stwierdził, że w jego ocenie odmowa przyznania dopłat jest niesłuszna. Dopłaty te przekazującemu lub przejmującemu się słusznie należą. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, Sąd stwierdził, że orzeczenie to jest prawidłowe - wydane w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawidłowo zastosowane przepisy prawa. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił przepis art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego, w rozumieniu art. 74 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 796/2004, jednolita płatność obszarowa lub płatność uzupełniająca, o które ubiega się przekazujący, są przyznawane przejmującemu: 1) jeżeli przekazanie zostało dokonane nie później niż do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności; 2) na wniosek przejmującego złożony do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności. Stosownie do ust. 3 ww. artykułu, przejmujący dołącza do wniosku umowę, na podstawie której grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego zostały przekazane, lub kopię takiej umowy potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo upoważnionego pracownika Agencji. Powyższy przepis art. 21 ust. 1 umożliwia -jak z niego wynika- przyznanie przejmującemu gospodarstwo płatności, o które ubiega się przekazujący to gospodarstwo. Przy czym zaznaczyć trzeba, iż dla prawidłowego zastosowania ww. przepisu, konieczne jest uwzględnienie treści art. 74 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U.UE.L.04.141.18), który podlega tu bezpośredniemu stosowaniu i z którym ww. przepis prawa krajowego musi pozostawać w zgodzie. Art. 21 ust. 1 ustawy krajowej stanowi bowiem wykonanie i uzupełnienie ww. art. 74 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 regulującego przekazywanie gospodarstw. Przekazanie gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 74 ust. 1 lit. a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 oznacza sprzedaż, dzierżawę lub jakikolwiek inny podobny rodzaj transakcji w odniesieniu do danych jednostek produkcyjnych. Stosownie zaś do ust. 2 ww. przepisu, w przypadku gdy przekazywane jest całe gospodarstwo przez jednego rolnika na rzecz drugiego po złożeniu wniosku pomocowego i przed spełnieniem wszystkich warunków przyznawania pomocy, przekazującemu nie przyznaje się żadnej pomocy w odniesieniu do przekazywanego gospodarstwa. Pomoc, o którą ubiega się przekazujący, przyznawana jest przejmującemu w przypadku gdy: w czasie przekazywania ustalanym przez Państwa Członkowskie przejmujący poinformuje właściwe władze o przekazaniu i zwróci się o wypłacenie pomocy; przejmujący przedstawia wszystkie dowody przekazania wymagane przez właściwe władze; zostały spełnione wszystkie warunki przyznania pomocy w odniesieniu do przekazywanego gospodarstwa (ust. 3 art. 74). W przypadku zaś, gdy wniosek o pomoc zostanie złożony po wykonaniu czynności niezbędnych dla przyznania pomocy, a gospodarstwo przekazywane jest w całości przez jednego rolnika na rzecz drugiego po rozpoczęciu tych czynności, lecz przed spełnieniem wszystkich warunków przyznawania pomocy, pomoc może zostać przyznana przejmującemu, pod warunkiem, że w czasie przekazywania ustalanym przez państwa członkowskie przejmujący poinformuje właściwe władze o przekazaniu i zwróci się o wypłacenie pomocy oraz przedstawi wszystkie dowody przekazania wymagane przez właściwe władze (ust. 5). Według ust. 6 art. 74 państwa członkowskie mogą przy tym zdecydować, tam, gdzie ma to zastosowanie, o przyznaniu pomocy przekazującemu. W takim przypadku: przejmującemu nie przyznaje się żadnej pomocy; państwa członkowskie zastosują, z potrzebnymi zmianami, wymogi określone w ust. 2-5 tego przepisu. Przepis art. 74 ustanawia również wiążące zasady przekazywania gospodarstw, odnoszące się do stron tej czynności przyjmując, że: 1. wszystkie prawa i obowiązki przekazującego wynikające ze stosunku prawnego między przekazującym a właściwym organem powstałe na skutek złożenia wniosku o pomoc przechodzą na przejmującego; 2. wszelkie działania niezbędne do przyznania pomocy i wszystkie deklaracje złożone przez przekazującego przed przekazaniem są przypisane przejmującemu do celów stosowania odpowiednich reguł wspólnotowych; 3. gospodarstwo przekazane uważa się, tam gdzie ma to zastosowanie, za odrębne gospodarstwo w odniesieniu do roku gospodarczego lub danego okresu premiowego (ust. 4 art. 74 rozporządzenia). Z powyżej przedstawionych przepisów wynika, iż przejmujący ma prawo do złożenia wniosku o przyznanie płatności w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego, jednakże jego wniosek winien dotyczyć wszystkich działek objętych wnioskiem o płatności złożonym przez przekazującego. Płatność zostaje w tym przypadku przyznana innemu podmiotowi niż ten, który złożył wniosek pomocowy. Prawo do wystąpienia o przyznanie płatności stanowi w tym wypadku wyjątek od sztywnej reguły obowiązku przestrzegania przez kraje członkowskie wiążącego określenia terminu składania wniosków oraz przyznawania pomocy tylko temu producentowi rolnemu, który wystąpił na dany rok o taką pomoc. W wyroku z 15 listopada 2007 r. (sygn. akt II GSK 217/07, lex Nr 440063) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wniosek o przyznanie płatności w związku z przeniesieniem posiadania gospodarstwa nie wszczyna nowego postępowania administracyjnego i nie zastępuje pierwotnego wniosku o płatność. Materialnoprawna konstrukcja przeniesienia prawa do dopłat wywiera w sferze przepisów procesowych ten skutek, że stroną postępowania, a następnie adresatem decyzji administracyjnej staje się przejmujący. Dochodzi zatem do modyfikacji stosunku procesowego nawiązanego pierwotnym wnioskiem złożonym przez przekazującego, ale tylko -na co zwrócił uwagę również NSA w ww. wyroku- w zakresie podmiotowym. Przedmiot tego wniosku, a więc żądanie wypłacenia płatności do określonych gruntów rolnych, związany jest z zakresem zdefiniowanym przez pierwszego wnioskodawcę i pozostaje niezmieniony. W art. 21 ust. 5 ustawy krajowej w sposób wyraźny ustawodawca wskazał, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1 (tj. przekazania gospodarstwa rolnego), w postępowaniu w sprawie przyznania płatności przejmujący wstępuje na miejsce przekazującego. Występuje tu więc kontynuacja postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem przekazującego i przez niego określonego co do treści żądania. Także z zapisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że pomoc przyznawana przejmującemu dotyczy wszystkich gruntów rolnych zgłoszonych przez przekazującego. Świadczy o tym użyte w art. 74 ust. 4 lit. a rozporządzenia sformułowanie, że "wszystkie prawa i obowiązki przekazującego wynikające ze stosunku prawnego między przekazującym a właściwym organem powstałe na skutek złożenia wniosku o pomoc przechodzą na przejmującego". Regulacja ta, wskazując na ciągłość stosunku prawnego nawiązanego wnioskiem o przyznanie pomocy, odnosi się do sprecyzowanych tym wnioskiem podstaw jej udzielenia, tj. posiadania określonych we wniosku gruntów rolnych. Również stwierdzenie, iż "wszelkie działania (...) i wszystkie deklaracje złożone przez przekazującego przed przekazaniem są przypisane przejmującemu do celów stosowania odpowiednich reguł wspólnotowych" (art. 74 ust. 4 lit. b rozporządzenia) nawiązuje do podanego powyżej rozumienia wymogu przekazania gospodarstwa. Zdaniem Sądu, treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Przepisy te dają uprawnienie do złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych tylko temu następcy - producentowi rolnemu, który wszedł na podstawie umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy w posiadanie gospodarstwa rolnego zgłoszonego w pierwszym wniosku. Przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego odnosi się w tym przypadku do przekazania wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności złożonym przez dotychczasowego producenta rolnego. Przechodząc do analizy kontrolowanej sprawy Sąd zauważa, iż skarżący -występujący w sprawie jako przejmujący gospodarstwo rolne, nie przejął wszystkich działek zgłoszonych przez przekazującego we wniosku o przyznanie płatności obszarowych na rok 2007, złożonym w dniu [...] maja 2007 r. Tylko dwie z tych działek ewidencyjnych stanowiły własność przekazującego i te zostały bezspornie przekazane umową darowizny przejmującemu w dniu [...] stycznia 2008 r. Natomiast pozostałe działki były przez przekazującego dzierżawione, przy czym w dniu [...] stycznia 2008 r. umowy dzierżawy na te grunty zostały rozwiązane. W tej samej dacie skarżący zawarł nowe umowy na dzierżawę części tych gruntów, bezpośrednio z ich właścicielami. Część zaś z tych działek została mu darowana przez jego brata, a część sprzedana przez innych rolników - aktem notarialnym umowy sprzedaży i darowizny z [...] marca 2008 r. Tym samym nie można w tym przypadku stwierdzić, że skarżący zachował wymogi wynikające z ww. przepisów. Przedstawiony powyżej art. 74 ust. 1 lit. a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wskazuje na przekazanie gospodarstwa w drodze umów cywilnoprawnych takich jak sprzedaż, dzierżawa lub innych o podobnym rodzaju transakcji. Przy czym o przekazaniu w świetle tego przepisu można mówić jedynie w przypadku umów zawartych pomiędzy przekazującym a przejmującym gospodarstwo rolne. Powyższy przepis nie dopuszcza przy przekazaniu gospodarstwa udziału osób trzecich - innych rolników. Wyraźnie reguluje sytuację przekazania gospodarstwa w całości przez jednego rolnika (bezpośrednio) na rzecz drugiego. Zatem, w sytuacji zawarcia umów dzierżawy, darowizny, czy sprzedaży z innym rolnikiem niż przekazujący, nawet jeżeli ich przedmiotem -tak jak w niniejszej sprawie- są działki objęte uprzednio wnioskiem o płatności złożonym przez przekazującego, nie można mówić o przekazaniu gospodarstwa rolnego w rozumieniu ww. art. 74 ust. 1 lit. a. Nadto, należy wskazać, iż działki ewidencyjne o nr [...], [...] i [...] dzierżawione przez przekazującego gospodarstwo od Agencji Nieruchomości Rolnej i zadeklarowane przez niego we wniosku o przyznanie płatności złożonym w dniu [...] maja 2007 r., nie zostały przejęte przez skarżącego. Okoliczność ta jest w sprawie bezsporna, nie jest kwestionowana przez skarżącego. Natomiast -w ocenie Sądu- prawidłowo została oceniona przez organy orzekające w sprawie. Wniosek przejmującego musi dotyczyć tych samych i wszystkich działek co zadeklarowane w pierwotnym wniosku przez przekazującego. Powyżej wskazane działki nie zostały przekazane przejmującemu. Jednocześnie wskazać należy, iż nie ma tu żadnego znaczenia i wpływu na wynik sprawy fakt, iż ww. działki (nieprzekazane przejmującemu), były uprawiane przez przekazującego do sierpnia 2007 r. (zgodnie z jego oświadczeniem), a wobec tego w dniu [...] stycznia 2008 r. (ten dzień skarżący wskazał we wniosku jako datę przekazania gospodarstwa), nie znajdowały się one w jego posiadania i nie mógł ich przekazać. Konkludując, należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie nie miało miejsca przekazanie całego gospodarstwa rolnego, a więc wszystkich działek objętych wnioskiem o płatności przez przekazującego. Tym samym Sąd uznał, iż skarżona decyzja jest zasadna i nie narusza prawa. Jednocześnie Sąd zauważa, iż opisany w treści skargi stan faktyczny został przyjęty w sprawie - nie był kwestionowany przez organy orzekające. W świetle obowiązujących w sprawie przepisów prawa nie dawał on jednak podstaw do pozytywnego dla skarżącego załatwienia sprawy, co powyżej zostało szczegółowo wyjaśnione. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.