VIII SA/Wa 748/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w B. działając m.in. na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r., Nr 64, poz. 427 ze zm., dalej jako ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), § 21 ust. 2 i § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm., dalej jako rozporządzenie MRiRW z dnia 26 lutego 2009 r.) oraz na podstawie art. 104 i art. 107 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej jako Kpa) orzekł o odmowie przyznania dla [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. płatności rolnośrodowiskowych na 2009 r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w dniu [...] maja 2010 r. ww. spółka złożyła wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2009 r. Do wniosku dołączyła oświadczenia o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na przejętych działkach rolnych. Przedmiotowy wniosek został bowiem złożony w związku z przejęciem przez spółkę gruntów rolnych zadeklarowanych w 2009 r. przez inne podmioty zarejestrowane w ewidencji producentów o nazwach – [...] s.c. oraz [...] s.c. Organ stwierdził, że składając wniosek o przyznanie ww. płatności spółka nie spełniła warunków określonych w § 23 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 lutego 2009 r. W dniu bowiem [...] grudnia 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. zakończył postępowanie prowadzone na wniosek ww. podmiotów (spółek cywilnych) wydając decyzje o umorzeniu postępowania administracyjnego w całości. Odwołanie od powyższej decyzji organu pierwszej instancji złożyła [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 8 grudnia 2010 r. o sygn. VIII SA/Wa 640/10 oraz z dnia 16 listopada 2010 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 575/10 w pkt 2 swoich rozstrzygnięć stwierdził, że decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. nr [...] i nr [...] nie podlegają wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroków Sądu. Decyzje te kończyły postępowanie w sprawie płatności rolnośrodowiskowej dla wspólników spółek cywilnych [...] i [...] - poprzednich użytkowników gruntów objętych postępowaniem. W związku z powyższym organ pierwszej instancji winien zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, czyli kwestii kontroli decyzji nr [...] i nr [...] przez sądy administracyjne. Po uprawomocnieniu się ww. wyroków, postępowanie w sprawie rolnośrodowiskowej za 2009 r. w stosunku do wspólników ww. spółek cywilnych ruszy bowiem na nowo. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie z uwagi na treść art. 25 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i § 23 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 lutego 2009 r., nie ma możliwości wstąpienia przez wnioskującą spółkę do zobowiązania innego podmiotu (tj. przekazującego grunty rolne) ze względu na zakończone decyzją postępowanie administracyjne przed organem pierwszej instancji. Podmioty przekazujące grunty rolne otrzymały bowiem decyzje w sprawie płatności rolnośrodowiskowej za 2009 r., a tym samym postępowanie w ich sprawach na etapie organu pierwszej instancji zostało zakończone. Wyroki zaś WSA w Warszawie w sprawach o sygn. akt VIII SA/Wa 640/10 oraz sygn. akt VIII SA/Wa 575/10 wstrzymują wykonanie wyłącznie decyzji organu drugiej instancji. Nie ma więc podstaw, aby uznać, że istnieją przesłanki do odmowy uznania rozstrzygnięcia wydanego w tej sprawie przez organ pierwszej instancji. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem organu skargę na powyższą decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W.. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że rozstrzygnięcie sprawy zależało od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Postępowanie winno zostać zawieszone z urzędu, a nie zakończyć się merytorycznym rozstrzygnięciem. W dniu wydania skarżonej decyzji trwało bowiem sądowoadministracyjne badanie legalności decyzji wydanych dla przekazującego gospodarstwo za przedmiotowy dla sprawy rok. W szczególności decyzje te zostały uchylone w całości przez WSA w Warszawie, a Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wniósł skargę kasacyjną do NSA, która jeszcze nie została rozpoznana. W sprawie występuje więc klasyczne zagadnienie prejudycjalne, stanowiące podstawę do zawieszenia postępowania z urzędu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując kontroli decyzji w tak określonym zakresie Sąd doszedł do przekonania, iż skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo i to w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi, czy organy ARiMR miały podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącej z dnia [...] maja 2010 r. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych za 2009 r. Sporne jest również, czy skarżąca spółka może wstąpić do toczącego się postępowania o przyznanie ww. płatności w miejsce poprzednich użytkowników gruntów na których było realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe przez wskazane we wniosku złożonym za 2009 r. spółki cywilne o nazwach [...] i [...]. Bezsporne zaś w niniejszej sprawie jest, że organy ARiMR wydały wobec ww. spółek cywilnych decyzje o umorzeniu postępowania o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych za 2009 r., a w wyniku złożonych skarg, decyzje te zostały uchylone przez WSA w Warszawie wyrokami z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 640/10 (w stosunku do [...]) oraz z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 575/10 (w stosunku do [...]). Poza sporem pozostaje również, że w 2010 r. skarżąca przejęła przedmiotowe grunty od ww. spółek cywilnych i złożyła oświadczenie o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na przejętych działkach rolnych na lata 2007-2013. Zdaniem organu odwoławczego, skoro podmioty przekazujące grunty rolne otrzymały decyzje w sprawach za 2009 r., to tym samym postępowanie na etapie organu pierwszej instancji zostało zakończone. Skoro zaś wyroki WSA w Warszawie wstrzymały wykonanie jedynie zaskarżonych decyzji organów, to nie ma podstaw, aby uznać, że istnieją przesłanki do odmowy uznania rozstrzygnięcia wydanego w tej sprawie przez organ pierwszej instancji. W ocenie Sądu, takie stanowisko organu odwoławczego jest błędne. W chwili bowiem wydawania przez organy obu instancji ARiMR decyzji będących przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie (tj. dotyczącej tzw. wniosku transferowego złożonego przez skarżącą) toczyły się postępowania sądowoadministracyjne w sprawach z wniosków spółek cywilnych o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych za 2009 r., od których to wyników zależał wynik niniejszego postępowania, tj. dotyczącego złożonego przez skarżącą wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych za 2009 r. Niewątpliwie doszło więc do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, bowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w niniejszej sprawie zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd w sprawach dotyczących wniosków spółek cywilnych. Zdaniem Sądu, dopiero od wyniku zakończonych postępowań sądowadministracyjnych zależało postępowanie w niniejszej sprawie, która jest przecież kontynuacją spraw dotyczących przyznania płatności rolnośrodowiskowych za 2009 r. Jakkolwiek z akt administracyjnych przekazanych Sądowi nie wynika, że organ pierwszej instancji wiedział o toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym, niemniej jednak organ odwoławczy wydając swoje rozstrzygnięcie niewątpliwie posiadał już taką wiedzę, bowiem powyższe wynikało z samego odwołania złożonego przez skarżącą. Organ drugiej instancji gdy tylko powziął taką informację, przed wydaniem swojego rozstrzygnięcia winien wyjaśnić, czy i jak zakończyło się postępowanie sądowadministracyjne dotyczące wniosków złożonych przez spółki cywilne. W sytuacji gdyby organ ustalił, że postępowanie sądowoadministracyjne w sprawach ww. podmiotów nadal się toczy, miał obowiązek na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie do czasu zakończenia postępowania przed sądem administracyjnym. Skoro zaś tego nie uczynił, a wydał decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji dopuścił się naruszenia ww. przepisu, jak i art. 138 Kpa. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest bowiem decyzją odwoławczą wydaną na podstawie ww. przepisu. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 roku, III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8, s.147). Na gruncie rozpoznawanej sprawy, powyższa ocena jest tym bardziej uzasadniona, że tutejszemu Sądowi z urzędu znany jest fakt, iż jeden z wyroków uchylających decyzje organów ARiMR wydany w sprawie dotyczącej wniosku spółki cywilnej [...] o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych (sygn. akt VIII SA/Wa 575/10) stał się prawomocny w dniu 9 marca 2011 r., tj. jeszcze przed wydaniem ostatecznej decyzji organu odwoławczego w niniejszej sprawie z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wyrok zaś dotyczący drugiego z podmiotów przekazujących, tj. [...] (sygn. akt VIII SA/Wa 640/10) stał się prawomocny w dniu 22 czerwca 2011 r. Skoro więc wyroki te są prawomocne, to postępowanie w sprawie przyznania przedmiotowych płatności za ww. rok winno toczyć się od nowa. Nie ma również żadnych przeszkód, aby do tego postępowania wstąpiła skarżąca. Stosownie bowiem do treści art. 25 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich istnieje możliwość dokonania przeniesienia realizowanego zobowiązania przez dotychczasowego wnioskodawcę na inny podmiot m.in. w razie zbycia całości lub części gospodarstwa rolnego. W takiej sytuacji następca prawny może na swój wniosek, wstąpić do toczącego się postępowania na miejsce wnioskodawcy, jeżeli nie sprzeciwia się to przepisom, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz istocie i celowi działania, w ramach którego ma być przyznana pomoc. Zgodnie zaś z § 23 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 lutego 2009 r. w razie przeniesienia, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, posiadania gospodarstwa rolnego lub części tego gospodarstwa, lub stada zwierząt ras lokalnych wnioskodawcy, nowy posiadacz tego gospodarstwa lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych może wstąpić do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na miejsce wnioskodawcy, jeżeli objął w posiadanie użytki rolne lub stado zwierząt ras lokalnych, objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym wnioskodawcy. Ponownie rozpoznając sprawę, wydając rozstrzygnięcie w sprawie organ drugiej instancji zgodnie z art. 153 p.p.s.a. winien mieć na uwadze ww. wskazania i uwagi Sądu. W związku z powyższym, należało orzec, jak w punkcie pierwszym wyroku. Orzeczenie w punkcie drugim opiera się na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.