VIII SA/Wa 75/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Protokolant Michał Sikorski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi B. spółka akcyjna z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] luty 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwaną dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania R. S.A. w R. od decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...] Prezydenta Miasta R. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez B. spółkę z o.o. w R., polegającej na budowie magazynu artykułów spożywczych z częścią socjalno-biurową i zapleczem technicznym, miejscami postojowymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] oraz budowie dwóch zjazdów na działce [...] położonych przy ul. [...] w R., uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podał, iż decyzja o warunkach zabudowy dotycząca przedmiotowej inwestycji była już dwukrotnie uchylana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., które szczegółowo wskazywało w jaki sposób postępowanie musi być uzupełnione. Mimo uprzedniego uchylenia decyzji, postępowanie w ocenie organu zawiera braki, których uzupełnienie nie jest możliwe na etapie postępowania odwoławczego. W decyzji z dnia [...] października 2007 r. wskazało na potrzebę uzupełnienia wniosku poprzez prawidłowe oznaczenie granic terenu objętego wnioskiem oraz przedłożenie w formie graficznej danych dotyczących parametrów technicznych inwestycji oraz sprecyzowania wielkości powierzchni sprzedaży. Inwestor uzupełnił powyższe braki, jednakże nie wskazał, co oznacza linia koloru zielonego znajdująca się na załączniku nr 1 oraz nie wskazał, jak została wyliczona wielkość powierzchni sprzedaży. Ponadto pismo inwestora zawiera różne pojęcia powierzchni : sprzedaży, handlowej i użytkowej – bez wyjaśnienia ich znaczenia. W aktach też znajduje się postanowienie Marszałka Województwa, z którego nie wynika, aby było ono ostateczne. Nie ma też w dokumentach zgody rolnej dla terenu przedmiotowej inwestycji, która była zawarta w nieobowiązującym już miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W skardze złożonej na powyższą decyzję B. S.A. w R. zarzuciło naruszenie prawa przez organ odwoławczy. Odnosząc się do uwag zawartych w treści zaskarżonej decyzji skarżący podał, iż załącznik nr 1 przedstawia koncepcje zagospodarowania działki z wyznaczoną granicą terenu objętego wnioskiem wraz z obszarem oddziaływania. Linie w kolorze zielonym są to linie pomocnicze przy kopiowaniu mapy i nie mają żadnego związku ze sprawą. Odnosząc się do braku wyliczenia powierzchni sprzedaży, organ odwoławczy zdaniem skarżącego przekroczył swoje uprawnienia w tym zakresie, gdyż brak jest podstaw prawnych na etapie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy do żądania przedstawienia sposobu wyliczenia powierzchni sprzedaży. Powierzchnia sprzedaży została doprecyzowana poprzez jej określenie, że nie będzie ona większa niż 399 m2, natomiast powierzchnia sprzedaży i powierzchnia użytkowa są pojęciami tożsamymi znaczeniowo, a powierzchnia użytkowa jest głównym wyznacznikiem powierzchni sprzedaży. Jeśli SKO miało wątpliwości, co do ostateczności postanowienia Marszałka Województwa, powinno to ustalić samodzielnie w trybie postępowania odwoławczego. Skarżący twierdzi, iż postanowienie to stało się ostateczne, choćby z tego względu, że nikt się od niego nie odwołał. Natomiast jeśli chodzi o brak zgody rolnej w aktach, działka na której ma być realizowana inwestycja znajdowała się zgodnie z nieobowiązującym już planem zagospodarowania przestrzennego miasta R. w strefie lokalizowania obiektów obsługi gospodarki w ramach inicjatywnej strategii rozwoju miasta bez zabudowy mieszkaniowej, z którego wypisy znajdują się w aktach sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Dodało, iż umieszczanie dodatkowych oznaczeń na załączniku nr 1 (linia koloru zielonego) bez ich opisania jest nieprawidłowe, bowiem wszystkie dokumenty powinny być jasne i czytelne. Natomiast zarzuty dotyczące braku sposobu wyliczenia powierzchni sprzedaży są nieuzasadnione, gdyż stosownie do treści art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), wniosek powinien zawierać, m.in. dane dotyczące przeznaczenia i charakterystyczne dane parametrów technicznych inwestycji, w tym powierzchnię sprzedaży. Ponadto postanowienie Marszałka Województwa powinno być ostateczne i nie można domniemywać jego ostateczności na podstawie okoliczności towarzyszących. Zgoda rolna powinna być również dołączona do akt. W piśmie procesowym z dnia 31 marca 2008 r. wniesionym przez pełnomocnika (radcę prawnego) B. spółka z o.o. w R. podtrzymano zarzuty zawarte w skardze i uzupełniono je o inne okoliczności. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W ocenie pełnomocnika skarżącego organ odwoławczy w sposób oczywisty naruszył prawo materialne, tj. art. 54 ust. 3 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. uchylając decyzję organu I instancji i nie orzekając co do istoty sprawy. Przesłanką wydania decyzji kasacyjnej nie może być tylko wskazanie, że organ I instancji nie wyjaśnił, iż postanowienie Marszałka Województwa jest ostateczne oraz że linie na załączniku graficznym do decyzji nie mają koloru zielonego. Braki w zgromadzonym materiale dowodowym lub inne braki formalne powinny być uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a. Określone w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego nie mogą być rozpatrywane samoistnie bez związku z przewidzianymi w art. 136 k.p.a. obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji należy przyjąć, iż organ odwoławczy może powoływać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do wyjaśnienia sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga B. spółki z o.o. w R. zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz.1270, ze zmianami) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu doszło do naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć (por. wyrok z dnia 14 grudnia 2005 r. WSA w Warszawie, sygn. I SA/Wa 237/2005). Odwołanie wniesione przez stronę od decyzji organu pierwszej instancji wywiera ten skutek, że sprawa podlega rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Zakreślając kierunki rozstrzygnięć organu odwoławczego przepis art. 138 k.p.a. w pierwszej kolejności wymienia w § 1 te, które prowadzą bezpośrednio do załatwienia sprawy przez : 1) utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji albo, 2) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy bądź, 3) uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji względnie umorzenie postępowania odwoławczego, gdy uzasadnione to będzie stanem lub przedmiotem sprawy. Oznacza to, że stosownie do art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu, co wynika wyraźnie z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego rodzaju postępowania organowi, który wydał decyzję. Odstępstwo od powyższych zasad i ograniczenie rozstrzygnięcia organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia dopuszczalne jest na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Oceniając zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. należy stwierdzić, że jego rozstrzygnięcie, polegające na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, niewątpliwie narusza przepis art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. wskazany jako podstawa prawna decyzji będącej przedmiotem skargi stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przeciwieństwie do decyzji organu odwoławczego określonych w art. 138 § 1 k.p.a., który nie ustanawia przesłanek ich wydania, organ może decyzję kasacyjną, określoną artykułem 138 § 2 k.p.a. wydać tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym przepisu. (por. wyrok z dnia 30 sierpnia 2005 r. WSA w Warszawie, sygn. VII SA/Wa 1801/2004). Podkreślić należy, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo co prawda takie postępowanie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono nim przepisy procesowe. Organ w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej winien uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 i także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Powołany artykuł 136 k.p.a. ma zastosowanie wówczas, gdy organ stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów z udowodnione Właściwy sens przepisu 138 § 2 można określić zatem jedynie w odniesieniu do art. 136 k.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i w związku z tym za niedopuszczalną należy uznać wykładnię rozszerzającą art. 138 § 2 k.p.a. (tak: wyrok z 22 września 1981 r. NSA , sygn. II S.A. 400/81, publ. ONSA 1981, Nr 2, poz. 88). Organ odwoławczy - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. - mając wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające (art. 136 k.p.a.). Przyjąć należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, bowiem gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2008 r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., bowiem organ odwoławczy nie wykazał, aby rozstrzygniecie sprawy wymagało uprzedniego postępowania wyjaśniającego. Organ nie odniósł się również do przyczyn dla których uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej art. 138 § 2 k. p.a., ani też nie wskazał przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., co winno znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji. Jak należy zauważyć organ odwoławczy jedynie podał, iż "postępowanie w dalszym ciągu zawiera braki, których uzupełnienie nie jest możliwe na etapie postępowania odwoławczego". Braki, na które powołuje się organ uchylając decyzję I instancji są brakami, które mogą być uzupełnione w ramach postępowania odwoławczego. Odnosząc się do zarzutów skargi, skarżący jednoznacznie i sposób wystarczający podał, iż linie na załączniku nr 1 koloru zielonego mają jedynie charakter pomocniczy i służą ułatwieniu dla późniejszych analiz prowadzonych przez właściwy urząd. Jeśli chodzi o zgodę rolną, która zdaniem organu powinna być dołączona do akt, to z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, iż teren działki nr [...] oznaczony jako grunt rolny na cele nierolnicze był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, uzyskaną przy sporządzaniu nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia 21 kwietnia 1994r. Dla organu I instancji jest to fakt niesporny i nie budzący wątpliwości. Jeżeli zaś organ odwoławczy uważa, że taka zgoda rolna powinna nadal znajdować w aktach sprawy, powinien jej zażądać. Żądanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze od skarżącego sposobu wyliczenia powierzchni sprzedaży jest niezgodne z treścią przepisów art. 64 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż przepis ten stanowi jedynie, iż w przypadku planowanej budowy obiektu handlowego wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie powierzchni sprzedaży. Powierzchnia ta została podana przez skarżącego. To, że w aktach istnieje postanowienie Marszałka Województwa, które w ocenie organu odwoławczego nie ma cech ostateczności, gdyż wydane zostało przez pracownika organu prowadzącego postępowanie główne, nie przesądza również o potrzebie zastosowania przez organ odwoławczy konstrukcji z art. 138 § 2 k.p.a. Ujawnione wady, tj. naruszenie przepisów prawa mających istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powodują uchylenie zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) p.p.s.a. Sąd biorąc za podstawę art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt. 1 lit.c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.) orzeczono o zwrocie kosztów sądowych na rzecz skarżacego. Na wysokość zasądzonych kosztów składa się zwrot wpisu sądowego od wniesionej skargi, wynagrodzenie pełnomocnika procesowego oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.