VIII SA/Wa 752/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu T. P. i W.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przywrócenia stosunków wodnych oddala sprzeciw. Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] Wójt Gminy [...] (dalej: organ I instancji, Wójt), działając na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 104 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego działek nr [...] i [...] w miejscowości [...] będących własnością Z. J. (dalej: inwestor). Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: W dniu 21 maja 2019 r. do organu I instancji wpłynęło pismo H. i W. P. (dalej: skarżący, strony, wnioskodawcy) w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego działek nr [...] i [...] w miejscowości [...] będących własnością inwestora. Organ I instancji wszczął postępowanie i na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym przede wszystkim protokołu kontroli z [...] czerwca 2019 r., ustalił, że działka nr [...] znajduje się na terenie najbardziej zaniżonym w stosunku do przyległych terenów użytkowanych rolniczo. Na części działki, która była najbardziej zadołowana, dokonano rozplantowania ziemi gruntowej. Ponadto jest tam składowana ziemia gruntowa usypana w hałdach oraz zbiornik w kształcie prostokąta, który zbiera wody opadowe i roztopowe z przyległych terenów. Poziom terenu na działce nr [...] nie jest wyższy niż na działkach sąsiednich. Na części działki nr [...] dokonano zaś utwardzenia terenu gruzem betonowym i ceglanym oraz kamieniem polnym. Teren tej działki nie jest zawyżony względem nieruchomości skarżących, na której znajduje się zbiornik umożliwiający spływ wód opadowych i roztopowych. Organ I instancji podał także, że na podstawie dokumentów znajdujących się w posiadaniu Urzędu Gminy, jak również opinii Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Nadzór Wodny w [...], nie znalazł potwierdzenia występowania rowów melioracyjnych zarówno na ulicy [...] jak i ulicy [...]. Mając na uwadze powyższe Wójt nie stwierdził szkodliwego wpływu zmian dokonanych na działkach inwestora na grunty sąsiednie oraz naruszenia stosunków wodnych, o których mowa w art. 234 ust. 3 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2019 r. poz. 2268 ze zm., dalej. Prawo wodne). Powołując się na fragment uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2019 r., znak: [...], organ I instancji wyjaśnił, że brak wykazania czy choćby uprawdopodobnienia naruszenia stosunków wodnych ze szkodą na grunt domagającego się wszczęcia postępowania i jego wiedzy na ten temat uprawnia organ do odmowy wszczęcia postępowania. W ocenie tego organu skarżący nie wykazali jakiejkolwiek szkody powstałej na ich gruncie. Odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli wnioskodawcy podnosząc, że na działkach nr [...] oraz [...] składowana jest ziemia usypana w hałdach, w której znajdują się liczne odpady, w tym eternit zawierający azbest. Tego rodzaju odpady muszą być składowane wyłącznie w miejscach do tego przeznaczonych, na specjalnych składowiskach odpadów niebezpiecznych. Składowane zanieczyszczenia podnoszą poziom gruntu, co stanowi zagrożenie zalania wodą sąsiednich działek i dróg. Według skarżących właściciel działek nr [...] oraz nr [...] dopuścił się naruszeń art. 144 i art. 147 kodeksu cywilnego poprzez składowanie odpadów i zasypanie rowów melioracyjnych, co prowadzi do zalewania okolicznych działek i ulic. Skarżący konsekwentnie twierdzą, że rowy melioracyjne, o których mowa powyżej, istniały. Skarżący podali, że stworzone składowisko odpadów oraz stojąca woda na działce nr [...] oraz nr [...] działa na ich szkodę i uniemożliwia im uprawę ekologiczną warzyw i ziół, a także stanowi zagrożenie dla ich zdrowia, ponieważ szkodliwe substancje są absorbowane do gruntu. Ponadto woda z działki nr [...] zalewa ich działkę nr [...] oraz nr [...] i podmywa fundamenty budynku gospodarczego. Co więcej, przechowywane na ich działce drzewo opałowe ulega zamoczeniu, przez co nie nadaje się do użytkowania i naraża ich na dodatkowe koszty związane z ogrzewaniem jesienno-zimowym. Decyzją z [...] września 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że skarżący złożyli wniosek o podjęcie decyzji, w trybie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego, w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego działek nr [...] oraz [...] w związku z wykonaniem na tych działkach nasypów z zanieczyszczonej rożnego rodzaju odpadami ziemi, co spowodowało zmiany stanu wody na ich gruncie poprzez zahamowanie naturalnego odpływu wody. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że nie doszło do naruszenia stosunków wodnych na działkach należących do inwestora ze szkodą dla gruntów sąsiednich i zaskarżoną decyzją umorzył postępowanie. Zdaniem Kolegium rozstrzygnięcie Wójta nie jest prawidłowe. Nie można było bowiem uznać, że postępowanie, wszczęte na skutek wniosku skarżących, stało się bezprzedmiotowe. Organ I instancji był zobowiązany wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego po uprzednim ustaleniu, czy nastąpiło naruszenie stosunków wodnych w rozumieniu wymienionego wyżej przepisu i w zależności od poczynionych ustaleń wydać decyzję o przywróceniu stanu poprzedniego na gruncie lub wykonaniu urządzeń zapobiegających szkodom w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w art. 234 ust. 3 ww. ustawy. Natomiast w przypadku ustalenia, że nie zachodzą przesłanki z powołanego przepisu - wydanie decyzji o odmowie nakazania właścicielowi przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie lub zbudowania urządzeń zapobiegających szkodom. Zdaniem Kolegium postępowanie wyjaśniające w sprawie wymaga przeprowadzenia czynności dowodowych dających odpowiedź na pytanie, czy właściciel nieruchomości dokonał zmiany stosunków wodnych i czy zmiana ta negatywnie wpłynęła na grunty sąsiednie. Celowe jest zatem w tej kategorii spraw dopuszczenie dowodu z opinii biegłego. Organ I instancji nie ustalił nadto w sposób niebudzący wątpliwości, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie, czy zmiana szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie oraz czy istnieje związek przyczynowy między zmianą stosunków wodnych na gruncie a zaistniałą szkodą. Według SKO poprzez podwyższenie terenu doszło do zmiany stanu wody na działkach należących do inwestora. Nie ustalono jednak, czy zmiany te wpływają na działki skarżących, a jeżeli tak to w jaki sposób. Według ich wyjaśnień działki należące do nich zalewane są wodami opadowymi w efekcie likwidacji rowów na działce sąsiada, czemu zaprzecza inwestor. W takiej sytuacji rolą organu jest dokładne wyjaśnienie sprawy przy pomocy wszelkich dostępnych dowodów, w tym opinii biegłego, pozwalających na bezsporne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Organ I instancji dokonał zaś oceny materiału dowodowego na podstawie niepełnego materiału dowodowego, bez odniesienia się do wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżących, przychylając się w głównej mierze do wyjaśnień inwestora i nie podając jednocześnie z jakich powód nie dał wiary wyjaśnieniom skarżących. W tych okolicznościach, zdaniem SKO, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 79, art. 80 i art. 81 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny i nie może być uzupełniony przez Kolegium w trybie art. 136 k.p.a. W sprzeciwie od decyzji SKO skarżący podnieśli, że decyzja jest dla nich niezrozumiała. Wyjaśnili, że zarówno podczas trwania postępowania, jak i obecnie poziom gruntu na działkach nr [...] oraz nr [...] jest stale podnoszony, tym samym zwiększa zagrożenie w postaci zalania. Według rozporządzenia Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. osoba prywatna może przyjąć na swój grunt 200 kg ziemi na każdy metr kwadratowy powierzchni. Liczba ciężarówek z ziemią przywiezioną na działkę nr [...] świadczy o tym, że ilość 200 kg ziemi na metr kwadratowy powierzchni została już przekroczona. W tej chwili teren podniesiono średnio o ok. 0,5 m i proces ten postępuje. Oczekiwanie, aż dojdzie do nieodwracalnej szkody spowodowanej zalaniem, wydaje się być nieporozumieniem. Skarżący na należących do nich działkach zamieszkują od 36 lat i corocznie w czasie ulew czy roztopów działka nr [...] oraz rowy melioracyjne znajdujące się na i wokół tej działki, które są obecnie zasypane, wraz z działką nr [...] były zalane. Zbierająca się woda wylewała się na drogę i uniemożliwiała przejazd. Podniesienie poziomu gruntu na działce nr [...] oraz zasypanie rowów melioracyjnych spowoduje, że zbierająca się woda będzie spływać wprost na ich działki. W odpowiedzi na sprzeciw, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), a zatem czy wydanie decyzji organu I instancji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w zakresie niepodjęcia przez ten organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), a także wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Oznacza to, że Sąd nie rozpoznaje skargi na merytoryczną decyzję organu II instancji, którą rozstrzyga się sprawę co do jej istoty. Organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie dokonał bowiem ostatecznego rozpoznania i rozstrzygnięcia wniosku skarżących o stwierdzenie naruszenia stosunków wodnych na ich działkach, a istota jego decyzji sprowadza się do stwierdzenia konieczności ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, bo konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W myśl art. 151a § 1 p.p.s.a., jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., uchyla decyzję odwoławczą w całości. Natomiast gdy organ odwoławczy zasadnie wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w tak znacznym zakresie, że organ ten nie może sam go uzupełnić – Sąd oddala sprzeciw. Skutkiem tego sprawa wraca do organu I instancji, by ten wykonał wskazania organu odwoławczego, usunął dostrzeżone braki w prowadzonym postępowaniu i prawidłowo rozpoznał sprawę w jej całokształcie. Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wtedy, gdy organ I instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, publ. CBOSA). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Słusznie skarżący w odwołaniu od decyzji Wójta podnieśli zarzuty co do prowadzonego przez ten organ postępowania i niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności dotyczących utwardzenia terenu działki nr [...] i nr [...] oraz braku oceny, czy działania te doprowadziły do zmiany stosunków wodnych, skutkiem czego skarżący ponieśli szkody na swoich gruntach. Organ odwoławczy uwzględnił zatem żądania odwołujących się zgłoszone w odwołaniu, co do konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania celem wyjaśnienia podnoszonych zarzutów. Sąd stwierdza, że analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że Kolegium, uchylając decyzję organu I instancji, słusznie wskazało na braki postępowania przeprowadzonego przez Wójta. Przede wszystkim należy wskazać, że stosownie do art. 234 ust. 1 Prawo wodne właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. Jednocześnie w myśl art. 234 ust. 2 Prawa wodnego na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. (art. 234 ust. 3 ww. ustawy). Przesłanką zastosowania art. 234 ust. 3 Prawa wodnego jest więc ustalenie przez organy w sposób niebudzący wątpliwości, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Wydanie takiej decyzji wymaga zatem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy spowodowały one zmiany stosunków wodnych i czy wywierają one niekorzystny wpływ na grunty sąsiednie. Jak podkreśla się w orzecznictwie, w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych organ musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo - skutkowego między dokonaną zmianą na gruncie a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. Ustalenie opisanego wyżej związku przyczynowo - skutkowego wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu. Z tego powodu w postępowaniu takim przeprowadzany jest dowód z opinii biegłego, a treść opinii stanowi materiał dowodowy pozwalający organowi na poczynienie prawidłowych dla sprawy ustaleń. Opinia biegłego jest szczególnie istotna w sytuacji, gdy – tak jak w sprawie niniejszej - istnieje różnica stanowisk pomiędzy właścicielami gruntów sąsiednich w przedmiocie zakłócenia tych stosunków, a także w sytuacji istniejących wątpliwości co do istotnych w sprawie okoliczności faktycznych lub ich ocen merytorycznych. Należy też mieć na uwadze, że szkodliwe oddziaływanie zmiany stosunków wodnych na grunty sąsiednie to proces długotrwały, wymagający obserwacji, niejednokrotnie nie dający się stwierdzić w czasie jednorazowych, sporadycznych oględzin (por. wyrok WSA w Białymstoku z 3 lutego 2009 r. w sprawie II SA/Bk 609/08, publ. LEX 530466). W sprawie niniejszej dowód taki nie został przeprowadzony. Dowolne i gołosłowne jest zatem twierdzenie organu I instancji o niestwierdzeniu szkodliwego wpływu dokonanych przez inwestora na jego działkach zmian na grunty sąsiednie. Kolegium słusznie zwróciło uwagę, że organ I instancji winien uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy mogące stanowić przyczynę zmiany stosunków wodnych, że nie jest sporne pomiędzy stronami, że inwestor dokonał rewitalizacji celem przystosowania działek do użytkowania. Prace te polegały na usunięciu zarośli, krzaków oraz oczyszczenie i pogłębienie naturalnego zbiornika retencyjnego. Jednocześnie przyznano, że powierzchnia działek nr [...] i nr [...] została zrównana głównie ziemią pochodzącą ze zbiornika, ale również ziemią dostarczoną z zewnątrz, m.in. z wykopów z rowów melioracyjnych. Zasadnie więc Kolegium wskazało, że organ prowadzący postępowanie zobligowany był do wyjaśnienia, czy w efekcie tych działań właściciel nieruchomości spowodował zalewanie gruntów sąsiednich, w efekcie którego doszło do ewentualnego skażenia tych gruntów. Wyjaśnić zatem należy, czy dokonano czynności, które spowodowały, bądź nasiliły spływ wód z działek nr [...] i nr [...] na grunty należące do skarżących, a także czy nastąpiło to ze szkodą dla skarżących. Brak szczegółowych ustaleń w tym zakresie naraża organ I instancji na uzasadniony zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie mających wpływ na jej rozstrzygnięcie. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że to uchybienie stanowi zasadniczą przyczynę wadliwości wydanej decyzji przez Wójta, którą może wyeliminować w ponownie przeprowadzonym postępowaniu tylko organ I instancji. W ocenie Sądu ustalenie, czy doszło do spowodowania zmian w stosunkach wodnych oraz zaistnienia pozostającej w związku z tymi działaniami szkody na gruntach sąsiednich, do tej pory nie zostało kategorycznie i jednoznacznie stwierdzone ze względu na nieustalenie przez organ I instancji pełnych okoliczności stanu faktycznego. Jednocześnie niezbędne jest ustosunkowanie się do wszelkich wniosków, zarzutów i zastrzeżeń wnioskodawców w sposób możliwie szczegółowy, wyjaśniający tok postępowania, podjęte czynności, przeprowadzone dowody i przyczyny odmowy uwzględnienia dalszych wniosków dowodowych skarżących, zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W okolicznościach badanej sprawy Kolegium wskazało, w czym upatruje wadliwości decyzji organu I instancji oraz w jaki sposób uchybienia te należy usunąć poprzez wskazania co do dalszego postępowania. Zarzuty Kolegium co do prawidłowości decyzji organu I instancji były uzasadnione i dawały podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a.; organ ten sprostał także wymogom art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.