VIII SA/Wa 754/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku okresowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] maja 2011 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.: dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania R. J. (dalej: "skarżący") utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R. przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] ustalającą, że świadczenia wypłacone w formie zasiłku okresowego za okres od listopada 2007 r. do kwietnia 2009 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi i nakładającą na skarżącego obowiązek ich zwrotu w łącznej kwocie [...] zł. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., organ I instancji orzekł, że świadczenia wypłacone skarżącemu w formie zasiłków okresowych są świadczeniami nienależnie pobranymi i podlegają zwrotowi. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] grudnia 2010 r. uchyliło powołaną wyżej decyzję i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, celem przeprowadzenia postępowania pod kątem możliwości zastosowania art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2011 r., stwierdził, że zasiłki okresowe, wypłacone skarżącemu decyzjami: – z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...] w kwocie po [...] zł, za okres od listopada 2007 r. do grudnia 2007 r., – z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...] w kwocie po [...] zł, za okres od stycznia 2008 r. do kwietnia 2008 r., – z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...] w kwocie po [...] zł, za okres od maja 2008 r. do sierpnia 2008 r., – z dnia [...] października 2008 r., znak: [...] w kwocie po [...] zł, za okres od września 2008 r. do grudnia 2008 r., – z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...] w kwocie po [...] zł, za okres od stycznia 2009 r. do kwietnia 2009 r., w łącznej kwocie [...] zł, są świadczeniami nienależnie pobranymi. Jednocześnie w punkcie drugim i trzecim decyzji nałożył obowiązek zwrotu określonej wyżej kwoty do kasy ośrodka, w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że skarżący nie posiada żadnego dochodu i pozostaje na utrzymaniu rodziców. Jest osobą długotrwale bezrobotną, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w R., bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Ponadto organ ustalił, że skarżący w 2007 r. zakupił samochód osobowy marki [...], rok produkcji [...], o czym nie poinformował organu. Przeciwnie, w dniu [...] maja 2009 r. złożył, pod odpowiedzialnością karną oświadczenie, że nie posiada majątku w postaci samochodu. Po uzyskaniu informacji z Wydziału Komunikacji Urzędu Miejskiego w R., że w ewidencji tego wydziału figuruje jako właściciel samochodu osobowego marki [...], wyżej wymieniony podał, że samochód jest własnością ojca. Zakupiony został za ojca pieniądze i ojciec ponosi wszelkie koszty związane z utrzymaniem samochodu. Nie dając wiary składanym przez skarżącego deklaracjom, że nie jest właścicielem samochodu osobowego (czemu przeczą zebrane w sprawie dokumenty tj. umowa kupna samochodu, a następnie umowa darowizny tegoż samochodu na rzecz ojca), organ podniósł, że pieniądze przeznaczone na zakup samochodu w wysokości [...] zł powinny być przeznaczone na zabezpieczenie podstawowych potrzeb, co umożliwiłoby mu egzystencję, bez udziału środków z pomocy społecznej. Powołując się na treść art. 104 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593; dalej: "u.p.s.") organ podniósł, że przeanalizował sytuację skarżącego pod kątem odstąpienia od żądania zwrotu świadczenia. Uznał jednak, że nie zaistniały szczególne okoliczności mające wpływ na odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Skarżący pozostaje na utrzymaniu rodziców , których dochód w listopadzie 2010 r. wyniósł [...] zł i składał się ze świadczenia przedemerytalnego ojca ([...] zł) oraz wynagrodzenia matki ([...] zł). Dochód ten obciążony jest jedynie opłatami mieszkaniowymi. Skarżący zamieszkuje wraz z rodzicami w domu jednorodzinnym, w którym zamieszkuje ponadto jego brat. Posiada [...] wykształcenie, jest osobą młodą i zdrową, a więc ma możliwość podjęcia pracy zarobkowej, jednak nie przejawia w tym względzie żadnej aktywności. W ocenie organu nałożenie na niego obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń nie zniweczy skutków udzielonej pomocy oraz nie będzie stanowiło nadmiernego obciążenia. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że składając oświadczenie o stanie majątkowym działał pod wpływem błędu, bowiem zrozumiał, że chodzi o ruchomości przedstawiające wartość powyżej [...] zł. Skarżący podał, że faktycznie właścicielem samochodu jest jego ojciec, który samochód ten kupił z zaoszczędzonych pieniędzy za cenę [...] zł. Zakup samochodu był niezbędny z powodu złego stanu zdrowia rodziców, którzy wymagają opieki i częstych wizyt u lekarza. Samochód został zarejestrowany na skarżącego, ze względu na otrzymanie korzystniejszych warunków ubezpieczenia samochodu, a także gromadzenie punktów by w przyszłości korzystać ze zniżek w ubezpieczeniu OC. Akt darowizny samochodu sporządzony został w celu uniknięcia między innymi niejasności i wątpliwości, co do faktycznego właściciela, zaś błędnie wpisana kwota w akcie notarialnym jest omyłką pisarską, która powstała przez zwykłe przeoczenie i nie miała znaczenia dla dalszych czynności cywilnoprawnych oraz rozliczeń podatkowych. Ojciec ze względu na stan zdrowia nie mógł sam dokonać zakupu, dlatego zobowiązał się do pomocy im w tym zakresie i pomocy w użytkowaniu samochodu, w celu dowożenia rodziców stosownie do ich potrzeb. Skarżący podniósł, że z powodu trudnej sytuacji rynkowej nie ma możliwości podjęcia żadnej pracy. Podejmuje jedynie prace dorywcze typu zbieranie złomu i surowców wtórnych. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z [...] maja 2011 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podtrzymał argumentację prezentowaną przez organ pierwszej instancji. Odnosząc się do dyspozycji art. 104 ust. 4 u.p.s. zgodził się zatem ze stanowiskiem organu I instancji, że skarżący prowadzi z rodzicami wspólne gospodarstwo domowe, co oznacza, że jego sytuację dochodową należy oceniać w kontekście sytuacji dochodowej rodziny. Powołując się na treść art. 6 pkt 14 u.p.s., zgodnie z którym za rodzinę uważa się osoby spokrewnione, pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące, organ podniósł, że ustawa wprawdzie nie definiuje pojęcia "gospodarstwa domowego" jednakże zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, przez wspólne gospodarstwo domowe rozumie się nie tylko wspólne zamieszkiwanie, ale związane z tym wspólne zaspokajanie potrzeb życiowych. Zatem cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego, jest między innymi udział i wzajemna współpraca w załatwianiu spraw związanych z prowadzeniem domu, nie zarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą prowadzi się gospodarstwo domowe, a wszystko to dodatkowo uzupełnione powinno być cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują. W tej sytuacji dla ustalenia sytuacji dochodowej skarżącego, w aspekcie zapisów wymienionych wyżej norm prawnych, należało uwzględnić dochody wszystkich członków gospodarstwa domowego. Dochód rodziny w listopadzie 2010 r., a więc w miesiącu poprzedzającym wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie wyniósł [...] zł. Dochód na osobę w rodzinie wynosi zatem [...] zł i znacznie przekracza kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, określone w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Zdaniem organu odwoławczego, w świetle przedstawionych wyżej okoliczności należało podzielić stanowisko organu I instancji, iż sytuacja skarżącego, pozostającego bez pracy i nie osiągającego żadnego dochodu nie zwalnia go z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Jest on bowiem osobą młodą ([...] lata), zdrową, posiadającą [...] wykształcenie, a zatem mającą możliwości podjęcia pracy zarobkowej. Brak aktywności w tym zakresie nie może usprawiedliwiać trudną sytuacją rynkową. W ocenie Kolegium przyjąć należy, iż w przedmiotowej sprawie żądanie zwrotu ustalonej w decyzji kwoty nie stanowiłoby nadmiernego obciążenia dla skarżącego, a to oznacza, że brak jest uzasadnionych podstaw do odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący. Pismem z [...] czerwca 2011 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu odwoławczego. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił organom rażące naruszenie przepisów prawa, zarówno materialnego jak i procesowego, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających znaczenie dla treści rozstrzygnięcia oraz błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych względów niż zostały podniesione w jej treści. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, że świadczenia wypłacone skarżącemu w formie zasiłku okresowego za okres od listopada 2007 r. do kwietnia 2009 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi w rozumieniu art. 6 pkt 16 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.: dalej: "u.p.s."). Zgodnie z tym przepisem świadczenie nienależnie pobrane to świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. W tym miejscu stwierdzić należy, że ustalenia organów obu instancji, co do okoliczności, że przyznane skarżącemu świadczenia w formie zasiłku okresowego były świadczeniami nienależnie pobranymi jest prawidłowe. Organy ustaliły bowiem, że skarżący w 2007 r. zakupił samochód osobowy marki [...], rok produkcji [...], o czym nie poinformował organu. Przeciwnie, w dniu [...] maja 2009 r. złożył, pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie, że nie posiada majątku w postaci samochodu. Po uzyskaniu informacji z Wydziału Komunikacji Urzędu Miejskiego, że w ewidencji tego wydziału figuruje jako właściciel samochodu osobowego marki [...], skarżący podał, że samochód jest własnością ojca. Zakupiony został za ojca pieniądze i ojciec ponosi wszelkie koszty związane z utrzymaniem samochodu. Złożone przez skarżącego wyjaśnienia, że zakupiony przez niego samochód od początku był własnością ojca, nie znajdują oparcia w zebranym materiale dowodowym i nie mogą być zdaniem Sądu uznane za wiarygodne. Zgromadzone dowody w sprawie takie jak umowa kupna sprzedaży pojazdu, jego rejestracja i wreszcie umowa darowizny na rzecz ojca zawarta w dniu [...] lipca 2009 r., jednoznacznie wskazują, że właścicielem samochodu był skarżący i o fakcie tym nie poinformował organu. Podniesiona w odwołaniu okoliczność, iż składając oświadczenie o stanie majątkowym myślał, że chodzi o składniki majątkowe o wartości powyżej [...] zł również nie zasługuje na wiarę w świetle okoliczności sprawy niniejszej. Skarżący jest bowiem osobą dorosłą, wykształconą, a w oświadczeniu przez niego podpisanym nie ma zastrzeżenia, iż chodzi o samochód powyżej pewnej wartości. Jak wynika z części II oświadczenia, w rubryce pod nazwą "Ruchomości", składający oświadczenie ma obowiązek podać posiadane samochody, bez względu na ich wartość, wpisując markę samochodu, rok produkcji i szacunkową wartość. Nie sposób przyjąć, że nie poinformowanie organu o posiadaniu samochodu było wynikiem niezrozumienia oświadczenia. Ubiegający się o świadczenie z pomocy społecznej obowiązany jest udzielić organowi prowadzącemu postępowanie wszelkich informacji dotyczących jego sytuacji materialnej, choćby uznawał je za nieistotne, ponieważ to nie do niego, a do organu należy ich ocena w kontekście żądanego świadczenia. Nie ulega wszak wątpliwości, że pomoc społeczna świadczona jest z pieniędzy podatników i jak wynika z ustawy o pomocy społecznej, jej celem jest przede wszystkim wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, natomiast nie ma ona na celu zapewnienia stałego źródła utrzymania jej podopiecznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2006 r. sygn. I OSK 314/06, Lex nr 275541). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż skarżący, ubiegając się o przyznanie zasiłku stałego zataił przed pracownikiem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej istotne okoliczności dotyczące jego sytuacji osobistej oraz majątkowej – bo za taką uznać należy okoliczność posiadania samochodu osobowego – i w rezultacie pobrał nienależne świadczenie pomocowe. Z tych względów orzeczenie organów obu instancji o uznaniu pobranych świadczeń za nienależne należało uznać za prawidłowe. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano między innymi art. 98 u.p.s. Stosownie do treści tego przepisu świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio. Powołany przepis w zdaniu drugim zawiera odesłanie do art. 104 ust. 4 u.p.s., który stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Należy podkreślić, że wskazany przepis art. 104 ust. 4 u.p.s. ma na celu ochronę strony zobowiązanej do zwrotu świadczenia. Przepis ten wiąże się ściśle z określoną w art. 100 ust. 1 powołanej ustawy ogólną zasadą pomocy społecznej kierowania się w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. Z powołanego przepisu art. 104 ust. 4 wynika, spoczywający na pracowniku socjalnym, obowiązek rozważenia możliwości wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, zwłaszcza jeżeli w danej sprawie zaistnieją okoliczności szczególne. Do okoliczności szczególnych uzasadniających wystąpienie z wnioskiem, ustawa o pomocy społecznej zalicza przykładowo sytuację, gdy zwrot wydatków stanowiłby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłby skutki udzielonej pomocy. Okolicznością taką może być również trudna sytuacja życiowa lub rodzinna zobowiązanego. Z powyższego wynika, że wydanie decyzji orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia powinno poprzedzić postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego pracownik socjalny powinien dokonać analizy aktualnej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia oraz rozważyć możliwość wystąpienia ze stosownym wnioskiem, o jakim mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s. Tak więc z wnioskiem o odstąpienie żądania zwrotu, jak wskazano, może wystąpić pracownik socjalny lub osoba zainteresowana. Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że możliwość udzielenia skarżącemu ulgi określonej w art. 104 ust. 4 u.p.s. była przedmiotem ustaleń i rozważań organu I instancji. W konsekwencji poczynionych ustaleń faktycznych organy przyjęły, że żądanie zwrotu ustalonej w decyzji kwoty nie stanowiłoby nadmiernego obciążenia dla skarżącego, a to oznacza, że brak było uzasadnionych podstaw do odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Brak jest natomiast jakiejkolwiek informacji świadczącej o tym, że o możliwości wystąpienia z wnioskiem o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pouczony został skarżący, któremu w świetle powołanego przepisu art. 104 ust. 4 u.p.s. uprawnienie takie również przysługiwało. Organ I instancji ocenił sytuację materialną skarżącego i dokonały jej analizy jedynie pod kątem ewentualnego odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, przemilczając całkowicie kwestię m.in. odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty. Podkreślić w tym miejscu należy, że z odesłania w art. 98 do art. 104 ust. 4 u.p.s. wynika, że rozpoznając i rozstrzygając sprawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, organ obowiązany jest wprost zastosować art. 104 ust. 4. Rozpoznając sprawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia organ, w toku postępowania jest obowiązany stosownie do wskazanego przepisu zbadać, czy zachodzą przesłanki do objęcia ochroną osoby zobowiązanej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1863/07, ONSA 2010/2/31). Organ odwoławczy działa jako organ II instancji i jego zadaniem jest ponowne rozpatrzenie sprawy. Z tych względów należało uznać, że w przedmiotowej sprawie obowiązkiem Kolegium było zbadanie, czy zgromadzony materiał dowodowy uzasadnia zastosowanie w stosunku do skarżącego art. 104 ust. 4 u.p.s. Kolegium było zatem zobowiązane do zbadania, czy żądanie spłaty kwoty [...] zł nie stanowi dla skarżącego nadmiernego obciążania oraz nie niweczyć będzie skutków udzielanej obecnie pomocy. Organ odwoławczy winien samodzielnie ocenić, czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu nienależnego świadczenia (stosownie do art. 104 ust. 4 u.p.s.) lub zastosowania innych ulg przewidzianych w tym przepisie. Brak zbadania powyższych okoliczności stanowił naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 ust. 4 oraz art. 98 ustawy o pomocy społecznej, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy, mając na względzie ocenę zawartą w niniejszym uzasadnieniu, dokona analizy sytuacji życiowej skarżącego, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem I instancji i ponownie rozstrzygnie sprawę, po rozpatrzeniu również możliwości zastosowania w stosunku do skarżącego wszystkich ulg określonych w art. 104 ust 4 ustawy o pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.