VIII SA/Wa 754/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi T. F. na decyzję Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...]stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]na rzecz skarżącego T. F. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej Kierownik BP) po rozpoznaniu wniosku T. F. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010 rok, deklarując działalność w ramach pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.10 – uprawy sadownicze plus jagodowe do powierzchni [...] ha przyznał beneficjentowi płatność rolnośrodowiskową( dalej płatność PRŚ) w wysokości [...]zł, a przyznane środki zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez producenta. Następnie decyzją z dnia [...]stycznia 2013 r. Kierownik BP, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...]maja 2012 r. o przyznanie płatności PRŚ na 2012 r. w ramach pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.10 - uprawy sadownicze plus jagodowe do powierzchni [...] ha przyznał skarżącemu płatność PRŚ w wysokości [...]zł, przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy producenta w dniu [...]lutego 2013 r.. W dniu [...]maja 2013 r. beneficjent złożył kolejny wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności PRŚ na 2013 r., deklarując w ramach pakietu 2 – wariantu 2.10 powierzchnię [...] ha. W trakcie weryfikacji przedmiotowego wniosku, w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej w dniach [...]–[...]lipca 2013 r. oraz [...]sierpnia 2013 r. ustalono, że skarżący zmniejszył powierzchnię użytków rolnych oraz nie przestrzegał wymogów określonych dla deklarowanego wariantu 2.10, wskazanych w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,,Program rolnośrodowiskowy’’ objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007 – 2013 (DZ.U. z 2009, nr 33, poz. 262 ze zm. dalej jako rozporządzenie). Według raportów kontroli, na wszystkich działkach rolnych zadeklarowanych we wniosku na rok 2013 producent rolny nie prowadził produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, nie zachował należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby, nie utrzymywał minimalnej obsady drzew i krzewów oraz materiał szkółkarski nie spełniał określonych przepisami wymagań. Nadto stwierdzona w toku postępowania powierzchnia użytków rolnych kwalifikującą do uzyskania płatności była mniejsza od podjętego zobowiązania i wynosiła [...] ha. W tym stanie sprawy decyzją z dnia [...]maja 2014 r. Kierownik BP i odmówił przyznania beneficjentowi przyznania płatności PRŚ na rok 2013. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor decyzją z dnia [...]września 2014 r. orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Po przeprowadzonym postępowaniu Kierownik BP decyzją z dnia [...]września 2015 r. Nr [...]orzekł o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności | z programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości [...]zł. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Dyrektor [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej jako Dyrektor) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i ustalił wysokość nienależnie pobranych płatności w łącznej kwocie [...]zł. Organ odwoławczy podniósł, że skarżący składając w dniu [...] maja 2010 r. wniosek o przyznanie płatności PRŚ na rok 2010 zobowiązał się do realizacji 5 – letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w pakiecie 2 rolnictwo ekologiczne na powierzchni [...] ha. Po przeprowadzonej kontroli w 2013 r. ustalono, że beneficjent dokonał zmniejszenia powierzchni użytków rolnych, na których miał być realizowany program rolnośrodowiskowy. Jako podstawę prawną zwrotu organ wskazał § 39 ust.2 pkt 2 rozporządzenia. Organ odwoławczy wskazał również, że w trakcie weryfikacji wniosku beneficjenta na 2013 r. Kierownik BP stwierdził również nieprzestrzeganie na działkach rolnych A,B,C,D wymogu określonego w załączniku nr 3 do rozporządzenia oraz określonych w § 9 ust.2 pkt 3 rozporządzenia. W konsekwencji organ uznał, że w sprawie należy zastosować art. 18 ust.1 rozporządzenia Komisji ( UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady(WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz.UE nr L 25, str. 8 z 28.01.2011 r. ze zm. dalej rozporządzenie nr 65/2011). W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszania pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. W przypadku stwierdzenia nieprzestrzegania przez rolnika wymogu, oprócz zmniejszenia płatności przyznanych od 2011 r. w wysokości odpowiadającej równowartości sankcji nałożonej na beneficjenta. Organ odwoławczy ustalił, że w rozpatrywanej sprawie na kwotę nienależnie pobranych płatności składają się kwoty płatności PRŚ w wysokości [...]zł przyznane za 2011 r. oraz [...]zł przyznane za 2012 r.. Dyrektor wyjaśnił, że w swojej decyzji organ I Instancji nieprawidłowo ustalił kwotę do zwrotu z tytułu zmniejszenia powierzchni – niezgodnie z dyspozycją § 39 ust.2 rozporządzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na części gruntu opierało się na weryfikacji danych z wniosku za 2013 r., a poza tym stwierdzono, że skarżący uchybił wymogom realizacji programu w pakiecie 2, wariant 2.10, co wynika z protokołów czynności kontrolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 265/16 oddalił skargę T. F.. Sąd podzielił stanowisko organu, że przedmiotowe postępowanie jest tylko następstwem stwierdzenia, że strona zmniejszyła powierzchnię użytków rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym oraz uchybiła wymogom realizacji programu, zaś jego przedmiotem było wyłącznie ustalenie kwoty nienależnie pobranych środków pieniężnych. Sąd wskazał, że należy uznać za prawidłowe przyjęcie, iż w związku ze zmniejszeniem powierzchni na której jest ono realizowane, to na podstawie art. 39 ust.2 pkt 2 rozporządzenia należało zastosować sankcje i zwrot płatności za poprzednie lata. Ustalenie, że skarżący zaniechał realizacji programu na powierzchni [...] ha zostało dokonane w toku postępowania prowadzonego na wniosek strony, złożony w dniu [...]marca 2013 r., a więc po [...]marca 2012 r. i dlatego na podstawie wyżej powołanego przepisu słusznie organ zobowiązał skarżącego do zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności, za lata 2011 – 2012 w wysokości [...]zł. W ocenie Sądu kolejną, wykazaną nieprawidłowością był fakt, że skarżący nie prowadził produkcji rolnej z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, nie zachowywał należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby, nie utrzymywał minimalnej obsady drzew i krzewów oraz materiał szkółkarski nie spełniał określonych przepisami wymagań. W konsekwencji w tym zakresie zwrotu otrzymanych za lata przyznanych płatności za lata 2011 i 2012 miał przepis art. 18 ust.1 rozporządzenia nr 65/2011. Sąd również zbadał i uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od ustalenia należności w świetle art. 5 ust.3 rozporządzenia 65/2011. W skardze kasacyjnej T. F. zarzucał naruszenie prawa materialnego: - art. 18 ust.1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten stanowi podstawę do wydania przez uprawniony organ decyzji o nienależnie pobranych świadczeniach, również za lata ubiegłe jedynie w oparciu o stwierdzone nieprawidłowości w wypełnianiu wymogów i kryteriów zobowiązania rolnośrodowiskowego choćby w jednym roku; - § 39 ust.2 pkt 2 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten reguluje nie tylko przesłanki warunkujące zmniejszenie i zwrot płatności za dany rok, ale również uprawnia właściwy organ do wydania decyzji o zwrocie przyznanej płatności za lata ubiegłe ze względu na niezachowanie wymogów dla poszczególnych pakietów na dany rok. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2017 roku, w sprawie o sygn. akt II GSK 667/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej istotne jest prawidłowe określenie podstawy prawnej zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych przyznanych skarżącemu za lata 2011 -2012, w związku z tym wykładni i zastosowania art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 oraz § 39 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r.. Odnośnie przepisu art. 18 ust.1 zdanie drugie rozporządzenia nr 65/2011, to stanowi on, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazany przepis nie może być samoistną podstawą prawną nałożenia w formie decyzji obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Zgodnie z art. 18 ust.2 tego rozporządzenia, państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutku niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego konstrukcja przepisu art. 18 rozporządzenia 65/2011 pozwala uznać, iż stanowi normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającym państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek, czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności. Sąd zauważył, że wprawdzie rozporządzenie Komisji(UE) nr 65/2011 – stosownie do art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 nr 90, poz. 864/2 ze zm.) – ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Z tych względów wydanie przepisów krajowych celem implementacji rozporządzeń unijnych dopuszczalne jest w określonych przypadkach. W sytuacji gdy samo rozporządzenie przewiduje wydanie takich przepisów, ale także wówczas gdy wydanie takich przepisów krajowych uzupełniających wynika choćby pośrednio z rozporządzenia, gdy wydanie przepisów krajowych jest konieczne celem zapewnienia stosowania pełnej skuteczności rozporządzenia. W takiej sytuacji należy uznać, iż mimo braku w przepisach rozporządzenia unijnego wskazania na potrzebę wydania przez państwo członkowskie przepisów wykonawczych – z aktu tego pośrednio wynika konieczność wydania przepisów krajowych, bez których nie ma możliwości zapewnienia stosowania i pełnej skuteczności rozporządzenia nr 65/2011. W prawie krajowym warunki i tryb przyznawania, wypłaty ale także zwracania pomocy finansowej w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich reguluje ustawa z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (DZ.U z 2013 poz. 173). W art. 28 ust.1 tej ustawy zapisano, że pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba, że przepisy, o których mowa w art.1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. W art.29 ust.1 i 1a ustawodawca zawarł upoważnienie dla ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, na mocy którego wydano rozporządzenie z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,,Program rolnośrodowiskowy’’ objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007 – 2013. Co tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwala uznać, że art. 18 ust.1 rozporządzenia nr 65/2011 nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. Oparcie podstawy prawnej do zwrotu pobranego świadczenia za lata 2011 – 2012 tylko na wyżej powołanej podstawie rozporządzenia należało uznać za wadliwe. Szczególne przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały uregulowane w § 39 rozporządzenia z 2013 r.. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na potrzebę ponownej kontroli podstawy prawnej do zastosowania sankcji we wskazanym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1279 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.) rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Art. 190 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za błędne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż wystarczającą podstawą do zastosowania sankcji zwrotu kwoty [...]zł był przepis art. 18 ust.1 rozporządzenia 65/2011. Tak jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny powołany wyżej przepis stanowi normę kompetencyjną, upoważniającą państwa członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek, czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej. Szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem rolnośrodowiskowym określa rozporządzenie z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,,Program rolnośrodowiskowy’’ objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007 – 2013 (DZ.U z 2013 p. 361, dalej jako rozporządzenie z 2013 r.). Zgodnie z § 38 ust.1 rozporządzenia z 2013 roku jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1, płatność rolnośrodowiskowa dotycząca poszczególnych pakietów przysługuje w danym roku w wysokości zmniejszonej w sposób określony w tym przepisie dla poszczególnych pakietów. Przepis ten może stanowić podstawę zmniejszenia płatności, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów jedynie w danym roku, w którym to uchybienie stwierdzono. Podstawą zastosowania sankcji zwrotu płatności rolnośrodowiskowej za poprzednie lata może stanowić przepis § 39 rozporządzenia z 2013 r.. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko WSA, iż sankcja za lata 2011 - 2012 w zakresie zaniechania przez skarżącego realizacji programu rolnośrodowiskowego w postaci zmniejszenia powierzchni ma swoje uzasadnienie w § 39 ust.2 pkt wyżej powołanego rozporządzenia. Odnośnie sankcji w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości w realizowaniu przez beneficjenta wymogów dla deklarowanego w pakiecie 2 wariantu 2.10 nie zostały wskazane konkretne przepisy § 39 rozporządzenia z 2013 r.. Skarżący w zarzutach skargi podnosił, iż organ jako podstawę prawną do zastosowania sankcji za wyżej powołane nieprawidłowości za lata poprzednie przywołał tylko normę art. 18 ust.1 rozporządzenia nr 65/2011, nie wskazując przepisów krajowych wydanych w wykonaniu dyspozycji art. 18 ust.2 tegoż rozporządzenia. W ocenie Sądu organ wydając decyzję zobowiązany jest zgodnie z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U z 2013 r., poz. 267 ze zm. dalej jako k.p.a.) w uzasadnieniu prawnym wyjaśnić jej podstawę prawną z przytoczeniem przepisów prawa. Organ odwoławczy co do zasady w ramach postepowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzje organu pierwszej instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej ocenie zasadności zaskarżonej decyzji, a wynik oceny zostać zawarty w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Brak ustosunkowania się przez organ odwoławczy do podnoszonych w środku odwoławczym kwestii, które są prawnie doniosłe jest uchybieniem noszącym cechy naruszenia prawa w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Merytoryczna kontrola zaskarżonej decyzji przez Sąd może mieć miejsce wówczas gdy ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ rozpoznający sprawę wyczerpują istotę sprawy, a uzasadnienie odpowiada wymogom ustawowym. W przeciwnym razie decyzja wymyka się spod kontroli sądu gdyż uniemożliwia dokonanie oceny przez Sąd przesłanek którymi kierował się organ wydając decyzję. W sytuacji gdy skarżący trafnie wskazuje, że przywołany przepis art. 18 ust.1 rozporządzenia nr 65/2011 nie może stanowić samodzielnej podstawy do nałożenia sankcji na skarżącego w związku z uchybieniami w realizacji programu w pakiecie 2, wariant 2.10, a organ nie wskazuje innych przepisów jako podstawy prawnej, to zarzuty skargi w tym zakresie należy uznać za zasadne. Organ nie dokonuje oceny prawnej poczynionych ustaleń faktycznych w kontekście art. 39 rozporządzenia z 2013 r., co pozwala stwierdzić, że naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolowana decyzja zawiera braki w zakresie wskazania i omówienia przepisów prawnych stanowiących podstawę prawną do nałożenia sankcji za poprzednie lata. W związku z powyższym biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) i art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. Organ ponownie rozpoznając sprawę winien odnieść do podstawy prawnej nałożenia sankcji w zakresie wyżej powołanej, wyjaśnienia jakie przepisy miałyby w sprawie zastosowanie i dlaczego i zawrzeć to uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a.