VIII SA/Wa 756/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] czerwca 2017 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz opiekuna prawnego K. D. – W. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga K. D. (reprezentowanej przez opiekuna prawnego całkowicie ubezwłasnowolnionej – W. S.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] sierpnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją znak: [...] z [...] sierpnia 2010 r. Prezydent Miasta R. (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") orzekł o skierowaniu K. D. (dalej: "skarżąca", "strona") do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle [...] chorych (dalej: "dps") na pobyt stały oraz ustalił odpłatność za pobyt w dps w wysokości [...] zł miesięcznie, która będzie pobierana od dnia przybycia do dps (decyzja znak: [...]). Następnie decyzją z [...] sierpnia 2010 r. znak: [...] organ I instancji orzekł o umieszczeniu skarżącej w Domu Pomocy Społecznej przy ul. [...] [...] w R. Decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2017 r. Prezydent, działając na podstawie art. 106 ust. 3b i ust. 5 w związku z art. 8, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 16, art 59 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 2 pkt 1, art. 109, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 930 ze zm., dalej: "u.p.s.") oraz art. 104 i art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a.") orzekł o zmianie decyzji własnej znak [...] z [...] sierpnia 2010 r. ostatnio zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. w części dotyczącej ustalenia opłaty skarżącej za pobyt w dps w ten sposób, że ustalił od 1 maja 2017 r. miesięczną opłatę za pobyt w ww. placówce w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że skarżąca posiada mieszkanie kwaterunkowe w W. o powierzchni [...] m2. Mieszkanie to zajmowane jest przez J. S., córkę W. S. - opiekuna prawnego K. D. Koszty związane z opłatę czynszu w wysokości [...] zł ponoszą wspólnie J. S. i W. S. Dalej Prezydent podał, że czynsz za mieszkanie stanowi dochód skarżącej, ponieważ jest ona zobowiązana - jako właścicielka lokalu, do dokonywania opłat związanych z jego posiadaniem. Skoro opłaty te reguluje inna osoba, to po stronie użyczającego lub wynajmującego powstaje realny przychód, który w świetle art. 8 ust. 3 u.p.s. stanowi dochód właściciela nieruchomości. W związku z powyższym organ I instancji ustalił odpłatność skarżącej, za pobyt w domu pomocy społecznej od 1 maja 2017 r. i na dalszy okres, w kwocie [...] zł miesięcznie, co stanowi 70% uzyskiwanego przez nią dochodu. We wniesionym odwołaniu skarżąca (reprezentowana przez opiekuna prawnego) zarzuciła naruszenie art. 8 ust. 3 u.p.s. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż po stronie przebywającej w domu pomocy społecznej K. D. powstał realny przychód w wysokości [...] zł w związku z faktem ponoszenia opłat czynszowych za mieszkanie kwaterunkowe położone w W. przy ul. B. [...] m. [...] przez osoby bliskie. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżąca podała m.in., że środki finansowe w kwocie [...] zł nie mogą stanowić dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s., bowiem zgodnie z orzecznictwem sądowym samo pojęcie dochodu, jak i jego składniki świadczą o tym, że winien on mieć charakter przysparzający. Ponadto wskazała, że nie wynajmuje należącego do niej mieszkania, a z tytułu korzystania z tego lokalu przez jej opiekunkę prawną oraz jej córkę nie uzyskuje żadnych środków finansowych. Czynsz za to mieszkanie opłacany jest przez osobę, która faktycznie z niego korzysta. Po stronie skarżącej nie istnieje żaden obowiązek podatkowy związany z faktem użytkowania przedmiotowego mieszkania przez osoby trzecie, gdyż nie uzyskuje ona z tego tytułu żadnego dochodu. Czynsz opłacany za to mieszkanie również nie podlega opodatkowaniu. Tym samym nie jest spełniona jedna z przesłanek art. 8 ust. 3 u.p.s., określająca dochód jako "sumę miesięcznych przychodów" pomniejszona "o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym". Skarżąca faktycznie dysponuje jedynie kwotą [...] zł z tytułu otrzymywanej emerytury i wyłącznie ta kwota powinna stanowić podstawę do ustalenia wysokości odpłatności za jej pobyt w domu pomocy społecznej. Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy i przywołało brzmienie art. 106 ust. 3b i ust. 5 oraz art. 8 ust. 3 i ust. 4 u.p.s. Kolegium wyjaśniło, iż poprzednia wysokość dochodu K. D. (emerytura wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym) stanowiąca podstawę ustalenia opłaty za pobyt w dps wynosiła [...] zł miesięcznie, zaś obecnie wynosi [...] zł. Wzrost dochodu o kwotę [...] zł, przekraczającą 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej ([...] zł) nakłada na organ obowiązek zmiany decyzji określającej wysokość wnoszonej przez nią opłaty. Zmiana sytuacji dochodowej strony stanowi bowiem obligatoryjną przesłankę weryfikacji decyzji administracyjnej na niekorzyść strony. Następnie wskazało, iż z uwagi na okoliczność, że dochód skarżącej uległ zmianie i wynosi [...] zł, to 70% tego dochodu (stosownie do art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s.) stanowi kwotę [...] zł i opłatę w takiej wysokości ustalił organ I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, iż wbrew podniesionym zarzutom kwota czynszu za mieszkanie, wpłacana przez osobę zajmującą lokal należący do K. D. podlega wliczeniu do dochodu. Wskazał, iż w ustawie o pomocy społecznej sposób ustalania dochodu został określony w art. 8 ust. 3. Z użytego przez ustawodawcę sformułowania "za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania" wynika zatem, iż wszelkie dochody, które nie zostały wprost wskazane jako niezaliczane do dochodów, należy traktować jako dochód stanowiący podstawę do ustalenia prawa do świadczeń z pomocy społecznej. Kolegium podniosło także, iż poza wymienionymi w art. 8 ust. 4 u.p.s. dochodami, przy uwzględnieniu wskazanych w art. 8 ust. 3 u.p.s. pomniejszeń, każde przysporzenie majątkowe, bez względu na tytuł prawny i źródło uzyskania należy uznać za dochód. Ustalenie zatem, czy dany dochód jest dochodem w rozumieniu powołanego wyżej przepisu sprowadza się do ustalenia w każdym wątpliwym przypadku, czy po stronie ubiegającego się o świadczenie nastąpiło przysporzenie finansowe wpływające na jego sytuacje materialną. Przysporzeniem takim jest każda, poza wymienionymi w art. 8 ust. 4 u.p.s., korzyść majątkowa, pod pojęciem której należy rozumieć nie tylko korzyść majątkową rzeczywiście uzyskaną, ale także każde zwolnienie z opłaty, które wpływa na sytuację materialną osoby. Konkludując Kolegium stwierdziło, iż dochodem jest każde przysporzenie majątkowe bez względu na tytuł prawny i źródło uzyskania. Pismem z dnia 11 września 2017 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, występując o uchylenie zaskarżonych rozstrzygnięć, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Autor skargi zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów: 1) art. 8 ust. 3 u.p.s. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż przebywająca w domu pomocy społecznej K. D. uzyskuje dochód w wysokości [...] zł; 2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., polegające na braku rzetelności i staranności organu II instancji w ustalaniu stanu faktycznego przed wydaniem decyzji. W uzasadnieniu skargi strona podniosła m.in., iż nie zgadza się z twierdzeniem organu odwoławczego, iż po stronie przebywającej w domu pomocy społecznej K. D. nastąpiło przysporzenie finansowe wynikające z faktu, że opłaty czynszowe za należące do niej mieszkanie kwaterunkowe położone w W. przy ul. B. [...] m. [...] ponoszą osoby trzecie, tj. opiekun prawny W. S. i jej córka J. S. Błędne, zdaniem strony skarżącej, jest stanowisko, że przysporzeniem finansowym jest zwolnienie z opłaty, które wpływa na sytuację finansową osoby. Skoro ustawodawca w celu ustalenia dochodu osoby korzystającej z pomocy społecznej nie przewidział możliwości pomniejszenia uzyskanego przez tą osobę o ponoszone przez nią koszty inne niż wymienione w art. 8 ust. 3 u.p.s., to wysokość czynszu za mieszkanie osoby zamieszkującej w domu pomocy społecznej, opłacanego przez inną osobę faktycznie korzystającą z tego mieszkania, nie powinna być uwzględniania przy ustalaniu dochodu będącego podstawą do określenia wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej ponoszonej przez osobę przebywającą w domu pomocy społecznej. Tym samym nie można przyjąć, iż po stronie mieszkanki domu pomocy społecznej K. D. nastąpiło zwiększenie dochodu stanowiącego podstawę do ustalenia wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. K. D. nie uzyskuje żadnych dodatkowych środków finansowych poza emeryturą wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w wysokości [...] zł, a zwłaszcza z tytułu korzystania przez jej opiekuna prawnego W. S. i jej córkę z mieszkania kwaterunkowego należącego do podopiecznej domu pomocy społecznej. W ocenie skarżącej stanowisko organów obu instancji, że kwota czynszu [...] zł opłacanego przez osoby bliskie podlega wliczeniu do dochodu osoby przebywającej w domu pomocy społecznej, od którego zależy wysokość opłaty za ten pobyt, jest błędne i sprzeczne z zapisami ustawy o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm., dalej: "u.p.s."). Zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s., opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi - mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu. Skarżąca przebywa w domu pomocy społecznej od 2010 r. ponosząc opłaty z tego tytułu w wysokości odpowiadającej 70% jej dochodu. W myśl art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 u.p.s. Zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Z kolei według regulacji art. 8 ust. 4 u.p.s. do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 5a) świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych; 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego; 7) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 8) świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka. W ocenie organów orzekających w niniejszej sprawie do dochodu skarżącej oprócz dochodu z emerytury wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym ([...] zł), podlegał zaliczeniu także dochód odpowiadający kwocie czynszu za mieszkanie ([...] zł), którego właścicielem jest skarżąca, opłacany wspólnie przez J. S. i W. S. W ocenie Sądu takie wyliczenie dochodu skarżącej nie jest prawidłowe. Organ odwoławczy odnosząc się do ogólnej definicji dochodu zawartej w art. 8 ust. 3 u.p.s. i wyjątków określonych w art. 8 ust. 4 u.p.s. niewłaściwie ustalił, iż do dochodu skarżącej wliczeniu podlegał także dochód z tytułu czynszu za mieszkanie kwaterunkowe, stanowiące jej własność, w którym zamieszkuje opiekun prawny skarżącej wraz z córką. W ocenie Sądu nieodpłatne zapewnienie mieszkania wskazanym osobom stanowi świadczenie w naturze, o którym mowa art. 8 ust. 4 pkt 4 u.p.s. Jak przyjęto w doktrynie, najogólniej pod pojęciem świadczeń w naturze rozumie się świadczenia w formie innej niż pieniężna, a także nieodpłatne otrzymanie rzeczy lub praw. Za świadczenia w naturze można uznać wszelkie formy pomocy niepieniężnej niezależnie od źródła ich pochodzenia. Może to być pomoc w postaci dostarczenia żywności, odzieży, leków, wsparcie niepieniężne otrzymane od sponsora (por.: I. Sierpowska Komentarz do art. 8 ustawy o pomocy społecznej LEX 2014, nr 164872). Jest to świadczenie w formie niepieniężnej i niczym nie różni się od innych świadczeń tego rodzaju, jak np. zapewnienie posiłku. Co prawda wartość tego świadczenia może zostać określona, ale zgodnie z art. 8 ust. 4 u.p.s. wartość takiego świadczenia nie może być wliczona do dochodu. Skoro zatem skarżąca udostępnia stanowiące jej własność mieszkanie nieodpłatnie swojemu opiekunowi prawnemu, to w świetle regulacji art. 8 ust. 4 pkt 4 u.p.s. nie ma podstaw do doliczenia wartości tego świadczenia do jego dochodu. Wskazać w tym miejscu należy, iż za taką interpretacją przepisu art. 8 ust. 4 pkt 4 u.p.s. przemawia również orzecznictwo sądów administracyjnych, według którego za świadczenie w naturze została uznana m.in. darowizna mieszkania. W wyroku WSA w Łodzi z 4 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 575/09, Sąd nie uznał darowizny mieszkania za dochód, ale za swoistego rodzaju świadczenie w naturze, z którego obdarowany czerpie korzyść w postaci uzyskania własnego lokalu zaspokajającego jego potrzeby mieszkaniowe. Darowizna mieszkania nie wprowadza u obdarowanego żadnych zmian w faktycznych dochodach, czy ich braku. Nie stanowi ona bowiem źródła jego utrzymania. Nadto jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu świadczenia w naturze to wszelkie takie świadczenia, w przypadku których przedmiot świadczenia jest inny, niż pieniądz lub wartość pieniężna. Będą to w szczególności różnego rodzaju świadczenia rzeczowe, mogą być to prawa (wyrok z 13 października 2009 r., sygn. akt I SA/Wr 1254/09 LEX nr 521994). W konsekwencji przedstawionych wyżej rozważań Sąd stwierdza, iż orzekające w sprawie organy dokonały błędnej wykładni prawa materialnego – art. 8 ust. 3 w związku z art. 8 ust. 4 pkt 4 u.p.s., w sposób nieuprawniony doliczając do dochodu skarżącej o świadczenie w naturze, określając je jako kwotę czynszu ([...] zł), co spowodowało wadliwe ustalenie jego dochodu. W konsekwencji nieprawidłowo ustalono odpłatność skarżącej z tytułu pobytu w dps. Tym samym wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest zasadna. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkit 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji (punkt 1 wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku).