VIII SA/Wa 758/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant specjalista Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych na terenie gminy W. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w W. podjęła w dniu [...] czerwca 2018 r. uchwałę Nr [...] w sprawie odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych na terenie Gminy W.. Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Rejonowy w G., zaskarżając uchwałę w całości. Powyższej uchwale Prokurator zarzucił: - rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 14 ust. 2b, art. 14 ust. 5 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2018 r. poz. 2137 ze zm., dalej "ustawa o wychowaniu w trzeźwości", "u.w.t.p.a") poprzez wprowadzenie odstępstw od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych na terenie gminy W. wyłącznie w czasie imprez organizowanych na placach i terenach gminy. Wskazując jako podstawę art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017 r. poz. 1369, dalej "ppsa") wniósł: o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, zawiera normy generalne i abstrakcyjne. Właściwość sądów administracyjnych do badania aktów prawa miejscowego, jak wyjaśnił prokurator, wynika bezpośrednio z art. 3 § 2 pkt 5 ppsa. Z kolei legitymacja prokuratora do wniesienia niniejszej skargi wynika z art. 8 § 1 ppsa i art. 53 § 3 ppsa. Wskazał jednocześnie, że prokurator działa w interesie obywateli, tj. wtedy, jeśli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W przedmiotowym postępowaniu takie przesłanki zostały spełnione. Podkreślił, że jako skarżący - prokurator nie jest także ograniczony terminem 6 miesięcy, o którym mowa w przepisie art. 53 § 3 ppsa i to niezależnie od uznania, czy skarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Odnosząc się merytorycznie do postawionego zarzutu, podał, że w treści § 1 uchwały rada wskazała, iż ustanawia się odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych w następujących miejscach publicznych na terenie Gminy W.: 1) teren Placu Targowego w W. przy ul. N. /ul. M., w trakcie organizowanych imprez kulturalnych, koncertów, pikników i festynów; 2) teren Rynku Miejskiego - [...], w trakcie organizowanych imprez kulturalnych, koncertów, pikników i festynów; 3) teren przy "[...] " (działki oznaczone numerem geodezyjnym [...] i [...]), w trakcie organizowanych imprez kulturalnych, koncertów, pikników i festynów; 4) na obszarze działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...] przy ul. M. w W., w trakcie organizowanych imprez kulturalnych, koncertów, pikników i festynów; 5) na obszarze działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...] przy ul. K. w W., w trakcie organizowanych imprez kulturalnych, koncertów, pikników i festynów; 6) w budynkach świetlic wiejskich, remizach strażackich i placach wokół nich w sołectwach Gminy W., w trakcie organizowanych imprez kulturalnych, koncertów, pikników i festynów oraz imprez okolicznościowych organizowanych przez mieszkańców. Wprowadzenie przez Radę Gminy odstępstw od zakazu spożywania napojów alkoholowych wyłącznie w czasie imprez, jest niezgodne z przepisami art. 14 ust. 2b, 14 ust. 5 oraz 18 ust. 1 u.w.t.p.a. Zgodnie z art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości zabrania się spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. Natomiast przepis art. 14 ust. 2b u.w.t.p.a. stanowi, że rada gminy może wprowadzić, w drodze uchwały, w określonym miejscu publicznym na terenie gminy odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych, jeżeli uzna, że nie będzie to miało negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust. 1 u.w.t.p.a., i nie będzie zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 1 u.w.t.p.a. przedsiębiorcom posiadającym zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oraz jednostkom Ochotniczych Straży Pożarnych mogą być wydawane jednorazowe zezwolenia, do których nie stosuje się przepisów art. 18 ust. 3a, ust. 4, ust. 5 pkt 5, ust. 6, ust. 7 pkt 4 i 6 oraz ust. 9-14 u.w.t.p.a. Z przepisu art. 14 ust. 2b u.w.t.p.a. wynika, że rada gminy może wprowadzić odstępstwo od zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych (przy zaistnieniu wskazanych w tym przepisie przesłanek), przy czym organ stanowiący gminy może jedynie określić miejsce publiczne, na jakim wspomniany zakaz nie obowiązuje. Ustawodawca nie upoważnił rady do wprowadzania odstępstw podmiotowych oraz czasowych (terminowych) od zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych. Oznacza to, iż wyłączenie zakazu z art. 14 ust. 2a u.w.t.p.a. dokonane przez radę w ramach upoważnienia z art. 14 ust. 2b u.w.t.p.a. powinno mieć charakter stały i bezwarunkowy. Odstępstwo od zakazu powinno być uprawnieniem przysługującym wszystkim osobom przebywającym na terenie objętym zakresem zastosowania uchwały, niezależnie od innych okoliczności. Odstępstwo to dotyczyć może wyłącznie spożywania alkoholu. Prokurator zasygnalizował, że zgodnie z art. 14 ust. 5 u.w.t.p.a. sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów zawierających więcej niż 4,5% alkoholu może się odbywać na imprezach na otwartym powietrzu oraz na stadionach i innych obiektach sportowych tylko za zezwoleniem i tylko w miejscach do tego wyznaczonych. Regulacja ta stanowi ustawowy wyjątek od zakazu sprzedaży, podawania i spożywania alkoholu w miejscach publicznych stanowiąc, że w przypadku imprez na otwartym powietrzu oraz na stadionach i innych obiektach sportowych sprzedaż alkoholu, jego podawanie i spożywanie jest dopuszczalne, jednakże tylko za zezwoleniem i tylko w miejscach do tego wyznaczonych. Powyższe prowadzi do wniosku, że kwestia spożywania alkoholu podczas ww. imprez (niezależnie od tego, kto jest ich organizatorem) została uregulowana na poziomie ustawowym, a co za tym idzie, rada gminy nie posiada kompetencji do określania tych elementów w treści uchwały. Co więcej, zgodnie z art. 14 ust. 5 u.w.t.p.a. spożywanie napojów zawierających więcej niż 4,5% alkoholu na imprezach na otwartym powietrzu może się odbywać tylko za zezwoleniem i tylko w miejscach do tego wyznaczonych. Podjęcie przez organ stanowiący gminy uchwały mającej za przedmiot wprowadzenie odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w określonych miejscach publicznych w trakcie trwania imprez w tych miejscach publicznych de facto wyłącza ustawowy obowiązek uzyskania zezwolenia na spożywanie alkoholu w trakcie imprez, co stanowi modyfikację regulacji ustawowej. W konkluzji prokurator podniósł, iż art. 14 ust.2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie uprawnia rady gminy do określenia okoliczności, w których dopuszczalne będzie spożycie alkoholu w miejscu publicznym i uzależnienia takiej możliwości od faktu zorganizowania wskazanej w uchwale imprezy, powołując się w tym zakresie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 24 stycznia 2019 r. II SA/Ol 859/18. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w W. wniosła o oddalenie skargi, stwierdzając jednocześnie, że tylko czasowe związane z organizacją wskazanych imprez, ograniczenie działania zakazu spożywania alkoholu we wskazanych miejscach, będzie spełniało cele ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie zaś do art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm., dalej: u.s.g.), uchwała organu gminy jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z prawem. Jednakże nie każda wadliwość aktu organu gminy jest podstawą do jego eliminacji z obrotu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepis ten dotyczy wprawdzie postępowania w ramach nadzoru administracyjnego nad działalnością samorządu gminnego przejawiającą się m.in. podejmowaniem uchwał przez organ gminy, ale stanowi także wskazówkę dla sądu, jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Nie każde naruszenie prawa będzie uzasadniało eliminację tego aktu z obrotu prawnego, gdyż podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są jedynie istotne naruszenia prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować jako istotne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, do którego wydania delegację ustawową zawiera art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Wykaz miejsc chronionych, na terenie których zabrania się podawania i spożywania napojów alkoholowych określa art. 14 ust. 1 u.w.t.p.a. W art. 14 ust. 2a u.w.t. wskazano ponadto, że zabrania się spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów, zaś w ust. 2b dopuszczając wprowadzenie przez radę gminy, w drodze uchwały, w określonym miejscu publicznym na terenie gminy odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych, pod warunkiem uznania, że nie będzie to miało negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust. 1, i nie będzie zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zgodnie z art. 14 ust. 5 u.w.t.p.a., sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów zawierających więcej niż 4,5% alkoholu może się odbywać na imprezach na otwartym powietrzu oraz na stadionach i innych obiektach sportowych tylko za zezwoleniem i tylko w miejscach do tego wyznaczonych. Powołana ustawa wprowadziła w art. 14 ust. 6, że w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. Niewątpliwie rzeczą rady gminy w oparciu o wymienione przepisy było zatem ustalenie liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży i poza nim oraz zasad ich usytuowanie na terenie gminy, przy uwzględnieniu zapisów gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, co z kolei winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały. Przedmiotem kontroli Sądu orzekającego w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w W. z [...] czerwca 2018 r. w sprawie odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych na terenie Gminy W.. W uchwale tej Rada w § 1 uchwały ustanowiła odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych, wskazując, iż odstępstwa te dotyczą podanych w § 1 uchwały terenów w trakcie organizowanych imprez kulturalnych, koncertów, pikników i festynów. Należy wskazać, że kontrolowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, gdyż jest aktem prawa powszechnie obowiązującego na terenie gminy, ma charakter generalny i abstrakcyjny, tzn. nie jest rozstrzygnięciem indywidualnym i nie odnosi się do konkretnego jednokrotnego zachowania. Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 u.s.g. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie tego rodzaju zawiera między innymi art. 12 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Natomiast art. 14 ust. 2b ustawy stanowi, że rada gminy może wprowadzić, w drodze uchwały, w określonym miejscu publicznym na terenie gminy odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych, jeżeli uzna, że nie będzie to miało negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust. 1, i nie będzie zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego. Podkreślić należy, że w zakwestionowanym § 1 uchwały, Rada Miasta postanowiła, że odstępstwo od spożywania napojów alkoholowych obowiązuje podczas trwania imprez kulturalnych, koncertów, pikników i festynów. Sąd podziela stanowisko Prokuratora wywiedzione w skardze, który wskazał, że art. 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie uprawnia rady do określenia okoliczności, w których dopuszczalne będzie spożycie alkoholu w miejscu publicznym i uzależnienia takiej możliwości od faktu zorganizowania wskazanej w uchwale imprezy kulturalnej, koncertów, pikników i festynów. Powyższe postanowienia uchwały nie mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 14 ust. 2b ustawy. Reasumując, wprowadzenie odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w sposób odmienny, niż jest to określone w ustawie, należy pojmować jako modyfikację materii ustawowej. Regulowanie tych kwestii inaczej, niż to uczynił ustawodawca, stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Tylko bowiem w ustawie dozwolone jest ustalanie obowiązków i praw obywateli oraz określenie wyjątków władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli. Także tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencji organów administracji publicznej. Zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Zatem każde unormowanie, wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 01.03.2018 r., II OSK 3148/17). Zatem słuszne jest stanowisko Prokuratora zawarte w skardze, że postanowienia uchwały nie mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego. W konkluzji Sąd stwierdza, że wprowadzenie odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w sposób odmienny, niż jest to określone w ustawie należy zakwalifikować jako modyfikację materii ustawowej, co w rezultacie stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż wykracza poza materię art. 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Sąd zwraca również uwagę, że w zaskarżonej uchwale w § 1 pkt 6, użyto niedookreślonego zwrotu "impreza okolicznościowa organizowana przez mieszkańców", nie wskazując jednocześnie co przesądza o takim charakterze imprezy okolicznościowej. Zaznaczenia wymaga, że każde unormowanie, wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności prawa miejscowego (wyrok NSA z 1 marca 2018 r., II OSK 3148/17). Zgodzić należy się ze stanowiskiem Prokuratora, że wprowadzenie odstępstw od zakazu spożywania napojów alkoholowych wyłącznie w czasie imprez jest niezgodne z art. 14 ust. 2b, art. 14 ust. 5 oraz art. 18 ust. 1 u.w.t.p.a. i stanowi istotne naruszenie prawa. Z tego względu na podstawie art. 147 § 1 ppsa Sąd orzekł jak sentencji wyroku.