VIII SA/Wa 76/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Lenart, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2007 r. sprawy ze skargi K. R., M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy B. nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r.; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz M. R. i K. R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą Nr XV/82/2004 Rady Miasta i Gminy B. z dnia 2 marca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części gminy B. (DZ. Urz. Woj. Mazowieckiego z dnia 26 marca 2004 r., Nr 68, poz. 1726) uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którym objęta została zbyta przez K. i M. R. działka [...] położona w miejscowości S.. Plan miejscowy uchwalony powyższą uchwałą wszedł w życie po upływie 14 dni od jego ogłoszenia, czyli w dniu [...] kwietnia 2004 r. Zbycia przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m.kw. K. i M. R. dokonali aktem notarialnym rep. [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., a więc po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania części gminy B. i przed upływem 5 lat od daty jego wejścia w życie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy B. na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty dla K. i M. R. zam. S., zbywcy nieruchomości położonej w S. gm. B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] m. kw. w obrębie S., uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...] w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji podano, iż nieruchomość położona w S. oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy B., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta i Gminy B. Nr XV/59/91 przeznaczona była pod uprawy polowe. Plan ten utracił moc z dniem [...] grudnia 2003 r. na podstawie art. 88 ust. 1 cytowanej ustawy. Zgodnie z uchwałą Rady Miasta i Gminy B. nr XV/82/2004 z dnia 2 marca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy B. nastąpiła zmiana przeznaczenia opisanej nieruchomości na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, rezydencjalnej. Zmieniony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego spowodował wzrost wartości nieruchomości oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] m. kw w obrębie S.. Zgodnie z opinią rzeczoznawcy różnica pomiędzy wartością nieruchomości, określona przy uwzględnieniu przeznaczenia ternu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia ternu obowiązującego przed uchwaleniem tego planu stanowi kwotę [...] zł. Procentowa stawka wzrostu wartości nieruchomości została ustalona na poziomie [...] %, co z powyższej kwoty stanowi opłaty w wysokości [...] zł. W dniu [...] kwietnia 2004 r. K. i M. R. zbyli przedmiotową działkę aktem notarialnym. Zbycie działki nastąpił w ciągu 5 lat od daty wejścia w życie planu miejscowego i okoliczność ta spowodowała konieczność ustalenia jednorazowej opłaty. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli K. i M. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podali, iż przedmiotową nieruchomość sprzedali po upływie zaledwie 2 miesięcy od uchwalenia przez Gminę B. planu zagospodarowania przestrzennego. Gmina nie poczyniła żadnych nakładów w zakresie infrastruktury odnoszącej się do przedmiotowej działki (brak mediów, dróg). To oni jako właściciele ponieśli koszty geodezyjnego wydzielania tej działki, założenia przyłącza prądowego. Ta okoliczności miały wpływ na wzrost wartości nieruchomości, których to czynników nie uwzględnił organ administracji przy ustaleniu opłaty. Ograniczenie postępowania dowodowego do opinii biegłego, który również nie zbadał wartości przedmiotowej działki w kontekście wartości podobnych nieruchomości przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje, iż zaskarżona decyzja dotknięta jest brakami w zakresie postępowania dowodowego, które to braki powodują, iż ostateczne ustalenia nie odpowiada rzeczywistości. Zbywając przedmiotową nieruchomość wartość jej określili na kwotę [...] zł. Burmistrz Miasta i Gminy B. ustalając opłatę przyjął wzrost wartości o kwotę [...] zł. Oznacza to, że wartość tej nieruchomości przed uchwaleniem planu wynosiła [...]zł, a więc wartość 1 m. kw. miała wzrosnąć z [...] zł do kwoty [...] zł, co powoduje, iż takie ustalenie jest niezgodne z rzeczywistością. Wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem planu należało ustalić na podstawie cen zbywania podobnych nieruchomości przed planem zagospodarowania przestrzennego oraz faktycznego wykorzystania tej działki. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. biorąc za podstawę art.138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego [ DZ.U nr 80, poz.717 z póź. zmianami ] dalej jako kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując zawartą w niej argumentację. Podkreśliło, iż wartość przedmiotowej nieruchomości określił rzeczoznawca majątkowy, co jest zgodne z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603) i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109). Organ wyjaśnił, iż nie jest uprawniony do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Stosownie do art. 157 ust. 1 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, oceny takiej dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia zawarcia umowy do dokonania oceny. Skargę na powyższą decyzję złożyli K. i M. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie przepisów postępowania: art. 107 § 3 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 kpa, polegającą na odstąpieniu od oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego rzeczoznawcy, który to dowód stanowi podstawę faktyczną decyzji; art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa, w zw. z art. 140 kpa i 7 kpa, 75 § 1 kpa i 77§ 1 kpa polegającą na utrzymaniu w mocy decyzji I instancji, podczas, gdy nie zawierała ona wyjaśnienia podstawy prawnej i wydana została w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Skarżący podali, iż organ wyższego stopnia ma obowiązek, tak samo jak organ I instancji, zbadać i rozważyć całokształt materiału dowodowego zebranego w toku postępowania, a następnie dokonać jego jasnej i wnikliwej oceny, której wyniki winien przedstawić w swym pisemnym uzasadnieniu, czego nie uczynił. Ich zdaniem zaskarżona decyzja jest wadliwa, ponieważ została podjęta przy niepełnej kontroli, bowiem organ odstąpił od oceny operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podając, iż przeprowadził w sposób prawidłowy wszystkie niezbędne czynności, dokonując właściwej ich oceny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje : Skarga M. i K. małżonków R. zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ DZ.U nr 153 , poz.1269 ] oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej P.p.s.a [ DZ.U nr 153 , poz.1270 , ze zmianami ] sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 P.p.s.a sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarzuty skargi sprowadzają się przede wszystkim do naruszenia przez organ zasad swobodnej oceny dowodów, poprzez między innymi niedokonanie oceny dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego, która to opinia w ocenie skarżących narusza reguły określenia wartości nieruchomości określone w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy i nie może stanowić podstawy do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Przepis art.80 kpa stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wyrażona tym przepisem zasada swobodnej oceny dowodów nakłada na organ obowiązek dokonania oceny dowodów zgodnie z przepisami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny. Regułami tymi są : a) oparcie się na materiale dowodowym zebranym przez organ ; b) ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego; c) organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Podstawą ustalenia wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego była opinia rzeczoznawcy majątkowego. Opinia taka ma walor opinii biegłego – w rozumieniu art.84 § 1 kpa i jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie. Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, to bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego materiału dowodowego zebranego w sprawie, nie zaś rozstrzyganie sprawy za organ administracji [ wyrok NSA z 25 sierpnia 1998 roku, IV SA 1656/96, LEX nr 43813; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2002 roku, I SA 1999/00, LEX nr 81989 ]. W mniejszym postępowaniu, jak trafnie zauważa skarżący organ I instancji w ogóle nie dokonał oceny dowodu z opinii rzeczoznawcy ograniczając się tylko do przywołania tego dowodu i konkluzji z niego wynikających. W ocenie Sądu organ administracji nie może ograniczyć się tylko do powołania konkluzji zawartych w opinii, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego. Następnie dokonana ocena winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w sporządzonym uzasadnieniu decyzji. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art.80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści[ wyrok NSA z 7 kwietnia 2001 roku, I SA 1768/99, LEX 54171]. Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję zaakceptował braki postępowania przed organem I instancji, które zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, w sytuacji, gdy organ ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonuje się w "postępowaniu wyjaśniającym", które obejmuje całokształt czynności podejmowanych w postępowaniu administracyjnym dla wyjaśnienia sprawy. Jedną z tych form jest postępowanie dowodowe, które obejmuje między innymi opinie biegłych[ wyrok NSA z 21 października 1999 roku, I SA 313/99, LEX nr 54552]. Podjęcie decyzji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być stosowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu sprawy. W ocenie Sądu organ odwoławczy również nie dokonał oceny materiału dowodowego, poprzestając na przytoczeniu konkluzji wynikającej ze sporządzonego operatu szacunkowego. W tej sytuacji należy uznać, że doszło do naruszenia przepisów art.7,15,77§1, 80 i 107§3 kpa. Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów skarżących stawianych operatowi szacunkowemu, nie zajął stanowiska, co do ich twierdzeń, że cena metra kwadratowego gruntu przed zmianą planu miejscowego, ustalona w opinii rzeczoznawcy skrajnie odbiega od ceny uzyskanej przez nich przy sprzedaży działki rolnej. Nie wyjaśnił i nie odniósł się do zarzutów skarżących, że ceny gruntów rolnych przed uchwaleniem planu miejscowego na tym terenie oscylowały w granicach [...]-[...] złotych za metr kwadratowy. Skarżący na potwierdzenie zarzutu załączyli umowę sprzedaży nieruchomości w formie aktu notarialnego, której akta administracyjne nie zawierają. Organ odwoławczy powołał się na przepis art.157 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to jego zdaniem prawo oceny operatu szacunkowego daje tylko organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia zawarcia umowy od dokonania wyceny. Stanowisko organu na akceptację nie zasługuje. Należy zauważyć iż aprobata poglądu organu odwoławczego powodowałaby, że zasadniczy dowód w sprawie, opinia rzeczoznawcy majątkowego pozostałby poza kontrolą. Dokonanie pełnej oceny materiału dowodowego wymagało od organu wnikliwego sprawdzenia, czy i w jakich okolicznościach podawana przez skarżących cena gruntu rolnego była uzyskiwana, czy była to pojedyncza transakcja, czy było ich więcej oraz dlaczego biegły o takich cenach w swoim operacie szacunkowym nie wspomina, jeśli takie transakcje miały miejsce. W ocenie Sądu uchybienia te miały istoty wpływ na wynik sprawy i dlatego skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji. Zdaniem Sądu wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego stwarzałoby podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałyby granic swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art.80 kpa.[ wyrok NSA z 3 marca 1996 roku, II SA 74/96, ONSA 1997,nr 2,poz.83 ]. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien dokonać oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego. Powinien odnieść się do wszystkich zarzutów stawianych przez skarżących. Nie może ograniczyć się do powołania na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły tę konkluzję oparł i skontrolować prawidłowość tego rozumowania. Z tych też względów biorąc za podstawę art.145 § 1 pkt. 1 lit.c) p.p.s.a orzeczono jak na wstępie. Biorąc za podstawę art.152 p.p.s.a Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do chwili uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie. Na podstawie art.200 i 205 § 1 p.p.s.a orzeczono o zwrocie kosztów postępowania.