VIII SA/Wa 763/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda /sprawozdawca/, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] luty 2012 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z [...] sierpnia 2012r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania T. S. (dalej: "skarżąca") od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta R. z [...] lutego 2012 r. znak [...], ustalającej skarżącej odpłatność za pobyt matki M. A. w Domu Pomocy Społecznej [...] w R. (dalej: "DPS") w okresie od [...] stycznia 2011 r. do [...] lipca 2011 r. w kwocie [...] zł, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i ustaliło skarżącej odpłatność za pobyt matki w DPS, w w/w okresie na kwotę [...] zł. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. Decyzją z [...] lutego 2012 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 w związku z art. 8, art. 10 ust. 4, art. 14, art. 17 ust. 1 punkt 16, art. 60, art. 62 ust. 2, art. 63, art. 64, art. 106 ust. 3b, art. 110 ust. 7-8 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej "u.p.s.") ustalił skarżącej odpłatność za pobyt matki w DPS w okresie od [...] stycznia 2011 r. do [...] lipca 2011 r. w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż M. A. została skierowana do DPS decyzją z dnia [...] października 2004 r., a następnie umieszczona w nim [...] marca 2006 r. na podstawie decyzji z dnia [...] marca 2006 r. Organ podniósł, iż pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, który we wskazanej wyżej placówce został ustalony w poszczególnych okresach w następujących kwotach: od marca 2010 r. do marca 2011 r. na kwotę [...] zł. (Zarządzenie Prezydenta Miasta R. nr 3254/2010 z 27 lutego 2010 r.) oraz od kwietnia 2011 r. do [...] lipca 2011 r. na kwotę [...] zł. (Zarządzenie Prezydenta Miasta R. nr 424/2011 z 22 marca 2011 r.). Obowiązek wnoszenia opłat związanych z pobytem w domu pomocy społecznej mają: mieszkaniec domu, jego małżonek, zstępni przed wstępnymi i gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Małżonek, zstępni oraz wstępni ponoszą odpłatność zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. W przypadku nie wywiązywania się z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez w/w osoby, opłaty te zastępczo ponosi gmina, której przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Organ wyjaśnił, iż matka skarżącej przebywała w DPS m.in. w okresie od [...] stycznia 2011 r. do marca 2011 r. i ponosiła miesięczną opłatę za pobyt w wysokości 70% posiadanego dochodu, tj. po [...] zł miesięcznie, zaś od kwietnia 2011 r. do lipca 2011 r. w wysokości [...] zł. Wpłacane przez nią kwoty nie pokrywały jednak całości kosztów utrzymania, wobec czego pozostałą część zastępczo wnosiła Gmina Miasta R.. Matka strony jest wdową, a osobami zobowiązanymi do uiszczania odpłatności za jej pobyt w DPS, stosownie do art. 61 ust. 1 punkt 2 u.p.s., są: córki T. S. i E. Z., syn C. A. oraz wnuki B. S., M. S., R. S. i A. S.. Organ ustalił, że kryterium dochodowe, kwalifikujące do ponoszenia odpłatności przekroczyli: córka T. S., wnuczka M. S.. W stosunku do M. S. w dniu [...] lutego 2012 r. została wydana decyzja ustalająca odpłatność za pobyt babki w DPS za okres od [...] r. do [...].03.2011 r. W dalszej części uzasadnienia organ podał, że w oparciu o wywiad środowiskowy przeprowadzony u skarżącej, a także zaświadczenia o wysokości emerytury z ZUS z dnia [...].07.2011 r. ustalono, że skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i kwalifikuje się do ponoszenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej w okresie od [...] stycznia 2011 r. do [...] lipca 2011 r. Organ poinformował także, iż czyniono próby przeprowadzenia kolejnego wywiadu po wszczęciu w dniu [...].11.2011 r. postępowania w przedmiotowej sprawie, jednakże skarżąca poinformowała na piśmie, że nie wyraża na to zgody. Od decyzji powyższej skarżąca złożyła odwołanie podnosząc, że nie zgadza się na ponoszenie odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej oraz, że nigdy nie ubiegała się i nie korzystała ze świadczeń pieniężnych ani niepieniężnych z pomocy społecznej. W związku, z czym nie ma obowiązku zwrotu zobowiązania, bo nie zobowiązywała się do zwrotu jakichkolwiek świadczeń. Ponadto jedyną podstawą prawną wnoszenia opłaty za pobyt członka rodziny w DPS jest umowa cywilna zawarta pomiędzy stronami ośrodka pomocy społecznej i rodziną a z nią nie ustalono w drodze umowy wysokości wnoszonej przez nią opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i ustaliło skarżącej odpłatność za pobyt matki w DPS, w w/w okresie na kwotę [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że w miesiącu styczniu i lutym 2011 r. wysokość emerytury skarżącej wynosiła [...] zł netto, a od marca do lipca 2011 r. - [...]zł miesięcznie. Dochód przekraczał, zatem kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, które wynosiło [...] zł, a kwota pozostała po ewentualnym wniesieniu opłaty, nie była niższa niż 300% tego kryterium. Organ stwierdził, że obowiązkiem organu było zatem ustalenie skarżącej opłaty z tytułu pobytu matki w domu pomocy społecznej, bowiem decyzja w tym przedmiocie jest obligatoryjna, o ile spełnione są warunki określone w cytowanych wyżej przepisach. Organ podniósł, że organ I instancji, co wynika z tabeli przedstawiającej ustalenie odpłatności, w miesiącach styczeń, luty i marzec 2011 r., w pierwszej kolejności ustalił odpłatność dla wnuczki – M. S. i w miesiącach styczniu i marcu 2011 r. nie ustalił opłaty dla skarżącej, a w miesiącu lutym 2011 r. ustalił na kwotę [...] zł. Organ zauważył, że taki sposób ustalania odpłatności jest nieprawidłowy. W pierwszej kolejności zobowiązana jest bowiem do ponoszenia odpłatności córka – T. S., a w następnej dopiero wnuczka –M. S.. Dopiero, bowiem w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do ponoszenia opłaty w pierwszej kolejności / dzieci / nie są w stanie ponosić kosztów pobytu osoby bliskiej. Organ podniósł, że kwoty obciążające skarżącą za pobyt matki w domu pomocy społecznej stanowią różnicę pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania w tym domu, a kwotami wnoszonymi przez M. A.. Natomiast kwoty, jakie winna wnosić skarżąca stanowią różnicę pomiędzy jej dochodami, a kwotą stanowiącą 300% kryterium dochodowego dla jednoosobowego gospodarstwa domowego. Uwzględniając powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w oparciu o znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy ustaliło opłatę dla skarżącej w kwocie [...] zł. Skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. S., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W obszernym uzasadnieniu decyzji zarzuciła organom rażące naruszenie przepisów prawa, zarówno materialnego jak i procesowego, nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających znaczenie dla treści rozstrzygnięcia. Skarżąca wskazała m.in., że "zaskarża dalszą kontynuację postępowania administracyjnego, gdy decyzja pobytu pensjonariusza wygasła z dniem [...] marca 2012 r. jest bezprzedmiotowa – nie istnieje w obiegu prawnym". Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej "u.p.s."). Stosownie do art. 60 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym ustala wójt, burmistrz (prezydent miasta) i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ogłoszenie stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w DPS od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej dla osoby w dniu jej kierowania do DPS (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 3 u.p.s., do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej obowiązani są w kolejności: 1. mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich - przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2. małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3. gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. W myśl art. 61 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, małżonek, zstępni i wstępni wnoszą zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ww. ustawy. Tak, więc z przepisów tych wynika, że w pierwszej kolejności w dniu kierowania do domu pomocy społecznej należy określić wysokość opłaty za pobyt, a zasady obciążenia tą (ustaloną zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s. w dniu skierowania do DPS) opłatą określają przepisy art. 61 u.p.s. Z przepisów tych wynika, że przede wszystkim należy dążyć do określenia obowiązków osób bliskich pensjonariuszowi domu pomocy społecznej w drodze umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. Zarówno pensjonariusz jak i jego bliscy – zobowiązani, muszą mieć pełną świadomość, co do tego, jakie i kto będzie ponosił opłaty związane ze skierowaniem do DPS i dokonać świadomego wyboru, czy umieścić taką osobę w DPS czy inaczej rozwiązać kwestię koniecznej opieki nad nią. W art. 61 ust. 3 u.p.s. przewidziano obowiązek wnoszenia zastępczo opłat przez gminę, jeżeli z tego obowiązku nie wywiązują się osoby wymienione w art. 61 ust. 2 pkt 1, 2 i 2a u.p.s. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot. Jednak podstawową przesłanką do dochodzenia przez gminę regresu wobec bliskich jest nie wywiązywanie się przez nich z obowiązków określonych czy to w drodze decyzji, czy też w drodze umowy. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.s. doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy przez: określenie kwoty opłaty za pobyt w DPS, wskazanie osób zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wskazanych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64 u.p.s., w całości lub w części z ustalonej opłaty. O takim zakresie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej świadczy także treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837), w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku o skierowanie do DPS oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o umieszczenie, ale także jej małżonka, zstępnych przed wstępnymi, zobowiązanych do ponoszenia opłaty. Są to dane niezbędne do wydania na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzji o treści obejmującej opisany wyżej zakres rozstrzygnięcia. Jak wynika z ust 4 cytowanego wyżej rozporządzenia dokumenty, o których mowa w ust. 1 ( pisemny wniosek osoby ubiegającej się o skierowanie do dps) i ust. 2 kompletuje właściwy ośrodek pomocy społecznej oraz wydaje decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej. Jedynie w nagłych wypadkach wynikających ze zdarzeń losowych, skierowanie i umieszczenie w dps może nastąpić poza kolejnością oraz bez przedłożenia dokumentów, o których mowa w § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Wówczas dokumenty te winny zostać skompletowane w terminie 3 miesięcy od dnia przyjęcia tej osoby do domu - § 9 rozporządzenia. Pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1 u.p.s. ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby czy osób zobowiązanych do jej uiszczania, prezentowany jest także w literaturze (zob. A. Prekurat – Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem – cyt. za W. Maciejko, P. Zaborniak – Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, str. 299). Obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 u.p.s. wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony. Przekonujący jest pogląd prezentowany przez W. Maciejko i P. Zaborniaka w Komentarzu do ustawy o pomocy społecznej (Warszawa 2008), że zawarcie umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 u.p.s. ma na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 204/10 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej powinien, więc zostać określony już w decyzji o skierowaniu do DPS i o ustaleniu opłaty za pobyt. Zobowiązany winien mieć możliwość wcześniejszego zapoznania się z warunkami realizacji ciążącego na nim obowiązku. Dla ustalenia tej odpłatności nie mają natomiast znaczenia przyczyny umieszczenia osoby w DPS, zaś obowiązki małżonka i krewnych takiej osoby są zależne wyłącznie od ich sytuacji dochodowej, o czym stanowi art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, czy majątkowej nie mają, zatem znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego. Mogą natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 u.p.s. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, iż wydana w niniejszej sprawie decyzja ustalająca odpłatność skarżącej w wysokości [...] zł za pobyt jej matki w DPS nie jest decyzją, o jakiej stanowi art. 59 ust. 1 u.p.s. Z akt sprawy nie wynika, by w ogóle została wydana tego rodzaju decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt M. A. w DPS, której stroną byłaby skarżąca. Decyzje, o jakich mowa w art. 59 ust. 1 były adresowane tylko do samej M. A. umieszczonej w DPS. W decyzji z dnia [...] października 2004 r. dotyczącej skierowania matki skarżącej do DPS i ustalenia odpłatności nie wskazano innych osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt M. A. w DPS. Tymczasem adresatem tejże decyzji winna być już wówczas skarżąca, która ewentualnie będzie zobowiązana, choćby w przyszłości, do ponoszenia stosownej odpłatności. A zatem skarżąca, jako ewentualna zobowiązana, wina była od początku znać warunki odpłatności za pobyt jej matki w DPS. To zaś prowadzić musi do wniosku, że wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nie odpowiadają omówionym wyżej wymogom. Zauważyć trzeba, iż w sprawie niniejszej nie miała miejsca sytuacja określona w § 9 rozporządzenia to jest nagły wypadek, wynikający ze zdarzeń losowych, kiedy dopuszczalne jest skierowanie i umieszczenie w domu pomocy bez przedłożenia dokumentów wskazanych w ustępie 1 i 2 § 8 rozporządzenia, skoro pierwszy wniosek o skierowanie wpłynął do organu [...] maja 2003r., kolejny wniosek miał miejsce w sierpniu 2004 r., decyzję o skierowaniu wydano [...] października 2004r. zaś o umieszczeniu w dps [...] marca 2006r. W aktach administracyjnych brak też rodzinnego wywiadu środowiskowego stwierdzającego brak możliwości zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania przez rodzinę lub gminę niezbędnego przy skierowaniu do domu pomocy § 8 ust. 1 pkt 2 przywołanego rozporządzenia. Pracownik socjalny nie dotarł, bowiem do członków rodziny osoby ubiegającej się o skierowanie, nie ustalił kręgu osób zobowiązanych z art. 61 ustawy o pomocy społecznej na tym etapie postępowania administracyjnego. Na marginesie zauważyć należy, iż skarżącej domagającej się wydania decyzji o skierowaniu do dps, po wszczęciu postępowania z jej udziałem, odmówiono doręczenia takiej decyzji z uwagi na brak przymiotu strony. Wskazane wyżej uchybienia i braki świadczą nie tylko o naruszeniu norm prawa materialnego zawartych w art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 u.p.s., ale i art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a., normujących postępowanie przed organami administracji – w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzić też trzeba, iż decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem art. 139 kpa bowiem w uzasadnieniu nie wykazano na czym polega rażące naruszenie prawa lub rażące naruszenie interesu społecznego w zaskarżonej decyzji, a tylko takie naruszenia umożliwiają wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji winny zastosować się do wykładni przepisów prawa materialnego zawartej w treści uzasadnienia wyroku, dokonać wszechstronnych ustaleń i pełnej oceny materiału dowodowego, czemu dadzą wyraz w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a. Organy rozważą również możliwość umorzenia postępowania w przedmiocie ustalenia odpłatności T. S. za pobyt jej matki w DPS. Mając powyższe na uwadze, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") Sąd orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.