VIII SA/Wa 764/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Wojewódzkiego Publicznego Zespołu Zakładów [...] Opieki Zdrowotnej w R. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uznania praktyki za naruszające zbiorowe prawa pacjentów 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Rzecznika Praw Pacjenta na rzecz skarżącego Samodzielnego Wojewódzkiego Publicznego Zespołu Zakładów [...] Opieki Zdrowotnej w R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Rzecznik Praw Pacjenta (RPP, organ), działając na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1 i 2, art. 65 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r., poz. 159, zwana dalej ustawą o prawach pacjenta) w związku z art. 104 ustawy z dnia 19 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwana dalej k.p.a.), orzekł o uznaniu praktyk stosowanych w Samodzielnym Wojewódzkim Publicznym Zespole Zakładów [...] Opieki Zdrowotnej w im. [...] w R. (skarżąca, SWPZZPOZ) w postaci bezprawnych, zorganizowanych działań polegających na: 1. pobieraniu opłat za wydawanie zaświadczeń lekarskich oraz zaświadczeń o pobycie w szpitalu; 2. ograniczeniu prawa do kontaktu osobistego, telefonicznego lub korespondencyjnego z innymi osobami w Oddziale [...] dla Dzieci i Młodzieży (Oddział) ww. Szpitala jako naruszających zbiorowe prawa pacjentów i zakazał ich stosowania. Zobowiązał także skarżącą do złożenia informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania stosowania rzeczonych praktyk (które naruszają zbiorowe prawa pacjentów) w terminie do dnia [...] października 2012 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. RPP wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., w związku z uzyskaniem informacji w zakresie pobierania opłat w wysokości [...] zł za zaświadczenia lekarskie, w tym za zaświadczenia o pobycie w szpitalu oraz dotyczących ograniczania pacjentom prawa do kontaktu z innymi osobami, wszczęte zostało postępowanie w sprawie stosowania przez skarżącą praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów. Powyższe okoliczności potwierdzone zostały w wyniku kontroli doraźnej przeprowadzonej u skarżącej w okresie od dnia [...] do dnia [...] września 2011 r. Wedle ustaleń protokołu kontroli z dnia [...] października 2011 r. stwierdzono m.in.: 1) ograniczony kontakt z osobami bliskimi, gdyż wizyty osób odwiedzających mają miejsce poza oddziałem, w wydzielonym pomieszczeniu w obecności personelu. W Oddziale wprowadzane są zakazy odwiedzin i możliwości kontaktowania się przez telefon; 2) brak kontaktu telefonicznego z osobami bliskimi, albowiem pacjenci mają udostępniony kontakt telefoniczny tylko z opiekunami prawnymi w wyznaczonych porach dnia (komunikat z tablicy informacyjnej - "Pacjenci mogą telefonować do opiekunów prawnych w godzinach np. 11:00 - 11:30 i 19:30 - 20:30", komunikat w dyżurce pielęgniarek - "Pacjenci przyjęci do tutejszego Oddziału ze Schroniska dla Nieletnich mają zakaz telefonów i spacerów". Wskazano, że aparat telefoniczny usytuowano w dyżurce pielęgniarek, zaś pacjenci mogą korzystać z kart telefonicznych podarowanych przez [...] S.A. - limit dzienny wynosi 15-30 impulsów dla wszystkich pacjentów przebywających w oddziale. Rozmowy telefoniczne odbywają się w obecności personelu; 3) pobieranie opłat w wysokości [...] zł za wydawanie zaświadczeń lekarskich i zaświadczeń o pobycie w szpitalu. Zaświadczenia wydaje się po okazaniu dowodu wpłaty. Wskazując treść obowiązujących w niniejszej materii przepisów RPP wywiódł, iż w świetle regulacji zawartej w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta, przez praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów rozumie się bezprawne, zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych, mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej. Nie jest zbiorowym prawem pacjenta suma praw indywidualnych. Pojęcie "zbiorowe" prawa pacjentów odnosi się do tych praw, o których mowa w ustawie o prawach pacjenta oraz w przepisach szczególnych. Używając terminu "zbiorowych praw pacjentów" ustawodawca objął ochroną administracyjnoprawną prawa aktualnych i potencjalnych pacjentów, traktowanych jako zbiorowość - grupę zasługującą na szczególną ochronę. Dla stwierdzenia naruszenia zbiorowych praw pacjentów istotne jest ustalenie, czy konkretne działanie podmiotu leczniczego ma ściśle określonego adresata, czy też kierowane jest do nieoznaczonego z góry kręgu podmiotów. Przy czym adresatem takiego bezprawnego działania podmiotu leczniczego może być zarówno każdy pacjent lub potencjalny pacjent. Oznacza to, że nie ilość faktycznych, potwierdzonych naruszeń, ale przede wszystkim ich charakter, a w związku z tym możliwość (chociażby tylko potencjalna) wywołania negatywnych skutków wobec określonej zbiorowości przesądza o naruszeniu zbiorowego interesu. Dalej organ podał, że zgodnie z art. 33 ust. 1 o prawach pacjenta, pacjent ma prawo do kontaktu osobistego, telefonicznego lub korespondencyjnego z innymi osobami, jak również do uzyskania zaświadczenia lub orzeczenia lekarskiego na zasadach określonych w art. 16 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164 poz. 1027, ze zm., zwaną dalej ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej). Ponadto zgodnie z art. 13 ustawy z 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. Nr 111, poz. 535, ze zm., zwana dalej ustawą o ochronie zdrowia psychicznego), osoba z zaburzeniami psychicznymi przebywająca w szpitalu psychiatrycznym lub w domu pomocy społecznej ma prawo do porozumiewania się bez ograniczeń z rodziną i innymi osobami; korespondencja takiej osoby nie podlega kontroli. Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w ww. kontekście organ stwierdził, że w sprawie doszło do stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów. SWPZZPOZ jest podmiotem udzielającym świadczeń zdrowotnych w rozumieniu art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta, zaś stosowane w szpitalu praktyki miały charakter bezprawny, tj. niezgodny z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Podał, iż zgodnie z ustaleniami protokołu z kontroli, wizyty osób odwiedzających mają miejsce poza oddziałem w wydzielonym pomieszczeniu w obecności personelu. W Oddziale wprowadzane są zakazy odwiedzin i możliwości kontaktowania się przez telefon. Ponadto, jak wynika z komunikatów umieszczonych na tablicy informacyjnej oraz w dyżurce pielęgniarek, pacjenci mają kontakt telefoniczny tylko z opiekunami prawnymi w wyznaczonych porach dnia ("Pacjenci mogą telefonować do opiekunów prawnych w godzinach np. 11:00 - 11:30 i 19:30 - 20:30", "Pacjenci przyjęci do tutejszego Oddziału ze Schroniska dla Nieletnich mają zakaz telefonów i spacerów"). Aparat telefoniczny znajduje się w dyżurce pielęgniarek. Pacjenci mogą korzystać z kart telefonicznych podarowanych przez [...] S.A., zaś limit dzienny wynosi 15-30 impulsów dla wszystkich pacjentów przebywających w oddziale, a rozmowy telefoniczne odbywają się w obecności personelu. Organ uznał, że dokonane ustalenia jednoznacznie wskazują na naruszenie prawa do kontaktu, o którym mowa w art. 33 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta oraz w art. 13 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego. RPP nie uwzględnił stanowiska skarżącej, zawartego w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r., iż zasady dostępu do automatu telefonicznego znajdowały swoje uzasadnienie w ochronie mienia szpitala, które to dobro nie jest mniej chronione niż dobro pacjenta. Nie przyjął także jej poglądu (zawartego w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. w odniesieniu do protokołu kontroli z dnia [...] października 2011 r. wraz z informacją o podjętych działaniach), że ograniczenie prawa pacjenta do kontaktu uzasadniają czynniki ekonomiczne (np. brak kontroli nad czasem wykonywanych połączeń na koszt szpitala). Wyjaśnił w tym zakresie, iż art. 33 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta, dopuszcza możliwość ograniczenia prawa pacjenta jedynie w trzech przypadkach, tj. wystąpienia zagrożenia epidemicznego; bezpieczeństwa zdrowotne pacjentów; możliwości organizacyjnych podmiotu leczniczego. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z ww. przesłanek. Odnosząc się do kwestii pobierania od pacjentów opłat za wydanie zaświadczenia o pobycie w szpitalu oraz o stanie zdrowia w wysokości [...] zł w trybie określonym w Zarządzeniu Nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. Dyrektora SWPZZPOZ organ wskazał, iż kwestia niniejsza uregulowana została w art. 16 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, określających kategorie zaświadczeń, które na podstawie przepisów ww. ustawy nie przysługują. Za bezprawne uznał uzależnianie wydania jakiegokolwiek zaświadczenia lekarskiego od uiszczonej uprzednio przez pacjenta opłaty w wysokości [...] zł. Podkreślił przy tym, iż powołane wyżej zarządzenie Dyrektora nie wprowadza żadnych ograniczeń w zakresie rodzajów zaświadczeń, od wydania których jest pobierana opłata. Zarządzenie to w konsekwencji powoduje pozbawienie lub ograniczenie prawa pacjentów do uzyskania bezpłatnego zaświadczenia lekarskiego. RPP podał, iż nie uwzględnił złożonych w tym zakresie wyjaśnień skarżącej, że odpłatność dotyczyła tylko zaświadczeń wymienionych w art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, jeżeli pacjent informował o takim celu, to zaświadczenie było i jest wydawane bezpłatnie, zgodnie z treścią obowiązujących przepisów. Uznał, iż samo twierdzenie skarżącej o wydawaniu zaświadczeń zgodnie z przepisami ww. art. 16 nie jest dowodem na badaną okoliczność, powyższego nie potwierdza także "zdjęcie" informacji dotyczącej pobierania opłat za wydawanie zaświadczeń, wywieszonej w szpitalu w styczniu 2012 r. Utrwalona na zdjęciu informacja zawiera wykaz przysługujących pacjentowi bezpłatnych orzeczeń i zaświadczeń lekarskich oraz wskazanie przypadków, w których wydanie orzeczenia lub zaświadczenia lekarskiego finansowane jest przez podmiot, na zlecenie którego zostaje przeprowadzone badanie, wydane orzeczenie lub zaświadczenie. Zawiera także zalecenie prowadzenia rejestru wydanych zaświadczeń (zawierającego numer zaświadczenia, datę jego wydania, dane personalne osoby, której zaświadczenie dotyczy oraz czytelny podpis osoby wystawiającej). Informacja zawiera również nieczytelną pieczątkę wraz z podpisem osoby sporządzającej. Z informacji tej nie wynika natomiast, by dotyczyła SWPZZPOZ, od kiedy obowiązuje i gdzie została umieszczona; czy pacjenci mieli w ogóle możliwość zapoznania się z jej treścią oraz w jaki sposób zobowiązuje pracowników skarżącej do wydawania zaświadczeń w sposób w niej określony. Ponadto treść ww. informacji jest sprzeczna z Zarządzeniem Dyrektora Szpitala nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., które nadal obowiązuje. RPP podał, iż opisane wyżej praktyki nie były adresowane konkretnie, lecz mogły dotyczyć każdego potencjalnego pacjenta skarżącej. Miały one charakter wewnętrzny i zorganizowany, ujęte bowiem zostały w wewnętrznych regulacjach obowiązujących w szpitalu w formie zarządzeń, informacji umieszczanych na tablicach. Wyjaśnił następnie, iż zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ciężar udowodnienia okoliczności zaprzestania stosowania praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów spoczywa na podmiocie udzielającym świadczeń zdrowotnych albo na organizatorze strajku. Wskutek nieudowodnienia przez skarżącą, iż rzeczone praktyki nie są już stosowane, należy przyjąć, iż nadal mają miejsce. Zaznaczył przy tym, że stwierdzenie zaniechania stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów nie może być oparte wyłącznie na twierdzeniach skarżącej, powinno znaleźć oparcie w materiale dowodowym, co stanowi proceduralny warunek legalności wydanej decyzji. Odnosząc się do wniosku skarżącej dotyczącej umorzenia niniejszego postępowania organ stwierdził, iż nie została spełniona, warunkująca umorzenie ustawowa przesłanka bezprzedmiotowości postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie, bowiem w ustalonym stanie faktycznych i prawnym, Rzecznik Praw Pacjenta może zakończyć postępowanie, przez wydanie decyzji w trybie art. 64 ust. 1 i 2 ustawy o prawach pacjenta. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła skarżąca wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wydanemu rozstrzygnięciu postawiła zarzut naruszenia: 1. art. 75 § 1 i art. 78 kpa w związku z art. 65 ustawy o prawach pacjenta, przez niedopuszczenie wnioskowanych przez skarżącą dowodów w postaci oględzin i zdjęć; 2. art. 7 i art. 77 kpa w związku z art. 65 ustawy o prawach pacjenta, przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego; 3. art. 64 ust. 1 i art. 5 ustawy o prawach pacjenta, przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że ograniczenie rozmów telefonicznych z telefonu SWPZZPOZ stanowi naruszenie praw pacjenta przy możliwościach organizacyjnych skarżącej, a w przypadku nieuwzględnienia tego zarzutu, zarzucając naruszenie art. 64 ust. 4 ustawy o prawach pacjenta przez jego niezastosowanie; 4. art. 64 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta, przez jego niewłaściwe niezastosowanie w sytuacji gdy skarżąca nie pobiera opłat od pacjentów za wydawanie zaświadczeń lekarskich oraz zaświadczeń o pobycie w sytuacjach określonych w art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Uzasadniając wniesiony środek zaskarżenia skarżąca zarzuciła organowi administracji niewyjaśnienie sprawy i nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez nią dowodów - po zrealizowaniu określonego w art. 64 ust. 5 ustawy o prawach pacjenta obowiązku. Za rażące naruszenie prawa uznała pominięcie wniosku o oględziny, zwłaszcza, że organ nie dał wiary zdjęciu załączonemu do pisma z dnia [...] czerwca 2012 r. Wniosek o oględziny został złożony pismem z dnia [...] stycznia 2012 r., które nie zostało uwzględnione w postępowaniu dowodowym. Podała także, iż w toku rozpoznania sprawy organ zaniechał czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie uwzględnił bowiem wniosku o przeprowadzenie dowodu z oględzin, bezpodstawnie nie uwzględnił w swych rozważaniach dokumentu w postaci stanowiska skarżącej z dnia [...] grudnia 2011 r. Skarżąca podała, iż brak było jakichkolwiek ustaleń organu w zakresie okoliczności wyłączającej stwierdzenie naruszenia praw pacjenta do kontaktu telefonicznego z przyczyn organizacyjnych. Wyczerpujące wyjaśnienia w tym zakresie znalazły się na s. 5 pisma skarżącej z [...] grudnia 2011 r. i jeżeli organ miał wątpliwości co do zasadności stosowania pewnych ograniczeń w dostępie do telefonów (np. ograniczenie na prośbę rodziców, ograniczenie z uwagi na agresję), to mógł w tym zakresie wystąpić o opinię. Zdaniem skarżącej w sprawie nie doszło do bezprawnych działań naruszających zbiorowe prawa pacjentów. Wskutek uchybień w postępowaniu dowodowym i opisaniu stanu faktycznego bez jego weryfikacji po otrzymaniu stanowiska pisma z [...] grudnia 2011 r. organ nie wskazał postaci zachowania bezprawnego, która miałaby miejsce. Uznając, że doszło do naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta, organ nie uwzględnił dbałości o mienie jednostki sektora finansów publicznych będącej w trudnej sytuacji finansowej. Nie jest bezprawnym działanie skarżącej, która przy skromnych możliwościach organizacyjnych i finansowych (brak telefonu w miejscu innym niż dyżurka pielęgniarek) starała się zapewnić przestrzeganie uprawnienia pacjenta w dostępie do kontaktu telefonicznego. Okolicznością wyłączającą bezprawność w tym zakresie jest art. 52 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, nie pozwalający narażać skarżącej na ryzyko poniesienia kosztów dużej ilości rozmów i zniszczeń przy przychodach mniejszych od kosztów. Za nieuprawnione skarżąca uznała także stanowisko organu, iż uczestnictwo personelu przy spotkaniach pacjentów z bliskimi było bezprawne. Personel uczestniczył w tych spotkaniach wyłącznie na prośbę osób bliskich. Stanowisko SWPZZPOZ w tym przedmiocie organ pominął, zaniechał też wystąpienia do Konsultantów w celu ustalenia prawidłowości takiego postępowania, mimo stosownego wniosku o oględziny, nie weryfikował też faktów wskazanych w piśmie z [...] grudnia 2011 r. Skoro z przedstawionego materiału dowodowego nie wynika bezprawność działania, i nie spełnione był przesłanki w art. 64 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta, to zasadnym było umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Ponadto skarżąca podniosła, iż pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. zgłosiła zaprzestanie praktyk mogących mieć znamiona naruszania praw pacjenta - przeniesiono telefon na korytarz, usunięto kartki z informacją o ograniczeniach w wykonywaniu połączeń telefonicznych i wyjściach. Tym samym, nawet przyjmując bezprawność którejś z postaci wskazanych wyżej działań skarżącej, brak było elementu stanu faktycznego pozwalającego wydać decyzję w trybie art. 64 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta. Co najwyżej organ miał prawo wydać decyzję na podstawie ust. 4 ww. art. 64, stwierdzając zaniechanie stosowania praktyki. Uznała, iż organ nie powołał żadnego dowodu wskazującego na pobranie opłaty od osoby, od której opłata tak nie powinna być pobierana, zatem bezpodstawnie przyjął wykładnię zarządzenia nr [...] sprzeczną z ustawą. W odpowiedzi na skargę RPP wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia wystąpiły, dlatego skargę należało uznać za zasadną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] lipca 2012 r., wydana w oparciu o przepis art. 59, art. 64 ust. 1 i 2, art. 65 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i o Rzeczniku Praw Pacjenta, uznająca praktyki stosowane w Samodzielnym Wojewódzkim Publicznym Zespole Zakładów [...] Opieki Zdrowotnej w R. w postaci bezprawnych, zorganizowanych działań polegających na: pobieraniu opłat za wydawanie zaświadczeń lekarskich oraz zaświadczeń o pobycie w szpitalu oraz ograniczeniu prawa do kontaktu osobistego, telefonicznego lub korespondencyjnego z innymi osobami w Oddziale [...] dla Dzieci i Młodzieży ww. Szpitala jako naruszające zbiorowe prawa pacjentów i zakazująca ich stosowania. Nadto zobowiązująca do złożenia informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania rzeczonych praktyk. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W toku postępowania wyjaśniającego organ ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków, które są niezbędne do ustalenia podstaw faktycznych rozstrzygnięcia. Jest to warunek konieczny do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami obowiązującego prawa, a także zgodnego z istniejącym stanem faktycznym. Organy administracji publicznej powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a następnie do oceny na jego podstawie, czy dana okoliczność została udowodniona. Ustalając fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy organ administracji publicznej obowiązany jest rozważyć wszystkie wnioski podniesione przez stronę, ponieważ zaniechanie w tym zakresie określonych działań przez organ, zwłaszcza wtedy, gdy strona powołuje się na konkretne i ważne dla niej okoliczności w sprawie jest istotnym uchybieniem procesowym. Obowiązek przeprowadzenia całego postępowania wyjaśniającego w sposób rzetelny, który wyjaśniałby wszystkie istotne okoliczności w sprawie spoczywa na właściwym organie administracji publicznej. W sprawie, w której przedmiotem rozstrzygnięcia organu - Rzecznika Praw Pacjenta jest zobowiązanie do złożenia informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania stosowania rzeczonych praktyk, które naruszają zbiorowe prawa pacjenta, organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie pozostawić żadnych wątpliwości co do podjętego rozstrzygnięcia. Definicję praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów zawiera przepis art. 59 ust. 1 ww. ustawy. Zgodnie z jego treścią przez praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów rozumie się dwa rodzaje zachowań : 1) bezprawne zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych oraz 2) stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu zorganizowanie wbrew przepisom o rozwiązywaniu sporów zbiorowych akcji protestacyjnej lub strajku przez organizatora strajku, które mają na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej. Nie jest zbiorowym prawem pacjentów suma praw indywidualnych. Na mocy ust. 2 powołanego przepisu zakazane jest stosowanie praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów. Mając na uwadze treść art. 59 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i o Rzeczniku Praw Pacjenta należy wskazać, że z bezprawnością mamy do czynienia, gdy zachowanie jest sprzeczne z prawem, zasadami współżycia społecznego lub polega na niedopełnieniu obowiązku wynikającego z normy prawnej, orzeczenia sądowego lub zobowiązania. Zwrócić uwagę należy, że zakwalifikowanie praktyki jako naruszającej zbiorowe prawa pacjentów, konieczne jest wykazanie, że dochodzi do naruszenia praw nieoznaczonej z góry większej liczby pacjentów. Ponadto naruszenie zbiorowych praw pacjentów wymaga powtarzalności zachowania, wskazującej na stałość postępowania. W przedmiotowej sprawie Rzecznik Praw Pacjenta ustalił stan faktyczny w zakresie naruszenia praw pacjentów m.in.: w oparciu o przeprowadzoną kontrolę doraźną, wnioski wyprowadzone z powyższej kontroli oraz dokumentację. W ocenie Sądu przeprowadzonemu postępowaniu i jego ocenie, co do wyczerpania dyspozycji art. 59 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, należy zarzucić cechy dowolności. Po pierwsze stwierdzić należy, że z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż m.in. praktyki stosowane w Szpitalu skarżącej w postaci bezprawnych zorganizowanych działań polegały na ograniczeniu prawa do kontaktu korespondencyjnego, gdy tymczasem z przeprowadzonego postępowania nie wynika, aby organ prowadził postępowanie w tym zakresie. Już tylko ta okoliczność wskazuje na konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Na jakiej więc podstawie Rzecznik ustalił ograniczenie do kontaktu korespondencyjnego. W ocenie Sądu taka konsekwencja organu w decyzji wynikała z całej treści przepisu na który powoływał się organ, a mianowicie treść art. 33 ust. 1 ww. ustawy o prawach pacjenta. Po drugie podkreślić należy, że z przeprowadzonego postępowania przez Rzecznika wynika, że w okresie objętym kontrolą nie wpłynęła żadna skarga pacjenta, dotycząca jakichkolwiek ograniczeń ze strony skarżącej na prawa do kontaktu osobistego, czy telefonicznego. W sytuacji braku pewności organu, czy dochodziło do ograniczenia kontaktów nieletnich pacjentów np. z rodzicami, należało przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Niewątpliwie ustalenia wymagało, czy pomimo stosownych zakazów (komunikatów skarżącej o zasadach korzystania z telefonów, na które wskazuje Rzecznik) - faktycznie takie sytuacje miały miejsce. Czy pacjenci rzeczywiście nie mogli korzystać z własnych telefonów komórkowych, czy były pisemne skargi na uniemożliwienie skorzystania kontaktu telefonicznego pacjenta z rodzicem. Wreszcie ustalenia wymagało również, czy pacjenci mogli korzystać z własnych kart telefonicznych, a nie tylko kart podarowanych przez [...] S.A. oraz na czym polegały ograniczenia w możliwości dostępu do automatu telefonicznego poza określonymi godzinami i czy takie sytuacje miały miejsce. Również stwierdzić należy, iż słusznie skarżący podniósł, że nie odniesiono się do stanowiska Szpitala w zakresie "iż zasady dostępu do automatu telefonicznego znajdowały swoje uzasadnienie w ochronie mienia Szpitala". Sąd nie ma wątpliwości, że działania podjęte przez Rzecznika mają na celu ochronę praw pacjenta, tym bardziej, że ochrona ta wiąże się z ochroną dóbr o wartości najwyższej, takich jak zdrowie i życie, nie mniej rozważenia wymagało w zakresie postawionego Szpitalowi zarzutu, w jaki sposób skarżąca może wypełnić dyspozycję wynikającą z treści art. 33 ustawy o prawach pacjenta (co do kontaktu pacjentów z aparatu telefonicznego na oddziale) z własną ochroną mienia, w sytuacji gdy mamy do czynienia z pacjentami o różnych stopniach upośledzeń, bądź zaburzeń psychicznych. W przypadku wątpliwości w wyjaśnieniu tej kwestii należało zasięgnąć opinii specjalisty np. Konsultanta. Wyjaśnienia wymagało, czy skarżąca prowadziła rejestr w zakresie kontaktów telefonicznych z aparatu umieszczonego w pomieszczeniu dyżurki pielęgniarek, bądź czy prowadzono jakikolwiek rejestr z dostępu z aparatu telefonicznego i czy mógł on mieć wpływ na ocenę dokonaną przez organ. Podobna sytuacja odnosi się do zarzutu w zakresie kontaktu osobistego. Z ustaleń dokonanych przez Rzecznika Praw Pacjenta nie wynika, aby w okresie objętym kontrolą wpłynęły skargi co do ograniczeń prawa do kontaktu osobistego. Nie wynika z przeprowadzonego postępowania, czy odwiedziny bliskich zawsze odbywały się w wyodrębnionym pomieszczeniu, jeżeli tak, jaka była tego przyczyna, nadto czy regułą było, że podczas odwiedzin obecny był personel, czy też obecność personelu szpitalnego wynikała z innych przesłanek. Nie ustalenie tych okoliczności ma istotne znaczenie do wykazania koniecznych przesłanek wskazanych w treści art. 59 ust. ustawy. W zaskarżonej decyzji w pkt 1) organ uznał za bezprawne pobieranie opłat za wydawanie zaświadczeń lekarskich oraz o pobycie w szpitalu. Przy ocenie powyższego organ w znacznym zakresie oparł się na dowodach z dokumentów: zarządzeniach Dyrektora, Regulaminie. Nie mniej uznając praktyki stosowane w Samodzielnym Wojewódzkim Publicznym Zespole Zakładów [...] Opieki Zdrowotnej polegające na pobieraniu opłat za wydawanie zaświadczeń lekarskich, Rzecznik nie ustalił, czy w kontrolowanym okresie wydawano takie zaświadczenia za opłatą (i bez opłaty), czy była prowadzona ewidencja wydawanych zaświadczeń za pobraniem opłaty, ile wydano zaświadczeń za pobraniem opłaty, kto na oddziale [...] zajmował się wydawaniem takich zaświadczeń, czy powyższe kwestie wykonywała inna komórka szpitala. Oceniając powyższą kwestię należało również ustalić lub co najmniej podjąć próbę ustalenia, ile pieniędzy uzyskano za wydanie zaświadczeń. Takie dane Rzecznik mógł ustalić, żądając stosownej informacji z Działu Ekonomiczno-Finansowego skarżącej. Tymczasem z przeprowadzonego przez Rzecznika postępowania nie wynika, aby podejmował on próbę ustalenia powyższych danych. W tej sytuacji dokonana przez organ ocena, co do podejmowania przez Szpital bezprawnie zorganizowanych działań lub zaniechań jest co najmniej przedwczesna i skutkująca uwzględnieniem skargi. W konsekwencji organ nie miał podstaw do zastosowania art. 64 ust. 1 i 2 ww. ustawy. Rozważania i konkluzje Sądu prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Rzecznika Praw Pacjenta została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w postaci art. 59 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, które miało wpływ na wynik sprawy. To powoduje konieczność jej uchylenia, gdyż jak słusznie zarzucono w skardze doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.