VIII SA/Wa 765/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Starszy referent Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy odstąpienia od żądania zwrotu należności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] lipca 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. odmawiającą odstąpienia od żądania zwrotu należności za pobyt w domu pomocy społecznej. Ww. rozstrzygnięcie zostało podjęte w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją znak [...] z [...] maja 2014 r. Prezydent Miasta R. (dalej: Prezydent, organ I instancji), zobowiązał S. M. (dalej: skarżąca, strona) do zwrotu należności w kwocie [...] zł za pobyt babki G. B. (dalej także: babka, uprawniona) w Domu Pomocy Społecznej im. [...] w R. (dalej: dps) w okresie od [...] września do [...] grudnia 2007 r. Decyzja ta w wyniku postępowania odwoławczego utrzymana została w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) znak [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 783/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu oddalił skargę strony na ww. decyzję. Pismem z [...] lipca 2014 r. strona zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o odstąpienie od żądania zwrotu należności w kwocie [...] zł za pobyt babki w dps w okresie od [...] września do [...] grudnia 2007 r. Jako podstawę wniosku podała swoją trudną sytuację materialną, iż utrzymuje się z pensji w wysokości około [...] zł netto, miesięcznie ponosi opłaty w wysokości około [...] zł, nie wliczając kredytu za spłatę mieszkania. Ponadto podniosła, że ma dwuletnie dziecko, które wymaga intensywnej opieki i pielęgnacji, z czym związane są znaczne koszty. W wyniku przeprowadzonego ze stroną wywiadu środowiskowego (z dnia [...] października 2014 r. i [...] grudnia 2014 r.) oraz na podstawie oświadczeń skarżącej ustalono, że strona prowadzi gospodarstwo domowe z córką A.. Jej mąż nie płaci żadnych dobrowolnych alimentów na dziecko, wspólnie ponoszą koszty związane z opłatą czesnego w żłobku, spłatą kredytu hipotecznego i opłatą za gaz w miesiącach zimowych. Rodzina strony utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę – jej dochód za listopad 2014 r. wyniósł [...] zł. Decyzją nr [...] z [...] maja 2015 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 104 ust. 4, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm., zwana dalej: u.p.s.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), orzekł o odmowie odstąpienia od żądania zwrotu należności za pobyt babki strony w dps. Jako podstawę powyższego Prezydent wskazał, że rodzina strony utrzymuje się z jej wynagrodzenia za pracę jako nauczyciel w Szkole Podstawowej nr [...] w W. w wysokości około [...] zł miesięcznie ([...] zł w listopadzie 2014r.). Skarżąca ponosi wydatki: z tytułu podatku od nieruchomości w kwocie [...] zł (rata za listopad 2014 r. w kwocie [...] zł, jej opłata - [...] zł); za gaz w kwocie [...] zł za wrzesień i październik 2014 r. i [...] zł za październik i listopad 2014 r.; za energię w kwocie [...] zł za listopad 2014 r., [...] zł za grudzień 2014 r. i [...] zł za styczeń 2015 r.; za wodę w kwocie [...] zł za listopad 2014 r. i [...] zł za grudzień 2014 r.; za wywóz odpadów w kwocie [...] zł za grudzień 2014 r., [...] zł za styczeń 2015 r.; na transport miejski w kwocie [...] zł; za telefon i internet w kwocie [...] zł za grudzień 2014 r. i [...] zł za styczeń 2015 r.; za telewizję w kwocie [...] zł za grudzień 2014 r. Nadto strona ponosi opłaty: za żłobek w kwocie [...] zł za grudzień 2014 r. i styczeń 2015 r.(przy czym od stycznia 2015 r. opłata ta wzrośnie do [...] zł); z tytułu raty kredytu w kwocie ok. ½ z [...] zł (za luty 2015 r.) miesięcznie (w zależności od kursu CHF), tj. kwotę przypadającą na skarżącą. Prezydent podał, iż odstąpienie od żądania zwrotu należności za pobyt w domu pomocy społecznej może wystąpić w przypadkach szczególnie uzasadnionych, gdy zwrot wydatków stanowiłby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie związane zwykle z trudną sytuacją materialną zobowiązanego. Ocenił, iż dochody strony przekraczają kwotę kryterium dochodowego ([...] zł na osobę w rodzinie), nadto jest osobą w wieku aktywności zawodowej, zatem ma możliwość uzyskania niezbędnych środków na pokrycie powstałej należności z tytułu pobytu babki w dps. W ocenie organu I instancji, spłata kredytu nie stanowi ważniejszego obowiązku od kosztów utrzymania osoby bliskiej, korzystającej z opieki w domu pomocy społecznej, w związku z tym gmina nie powinna ponosić kosztów związanych z opieką nad babką skarżącej. W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie i odstąpienie od żądania zwrotu należności. Wskazała, że organ I instancji błędnie uznał, że jej zarobki są wystarczające, by ponosić koszty związane z utrzymaniem obcej jej osoby. Wyjaśniła w tym zakresie, że wielokrotnie informowała organ, że G. B. jest osobą, z którą nie utrzymuje kontaktów od rozwodu swoich rodziców. Nie informowano jej o fakcie umieszczenia babki w dps, nie przeprowadzono wtedy wywiadu środowiskowego, ani nie określono, czy ma możliwość partycypowania w kosztach jej utrzymania. Dopiero trzy lata po umieszczeniu babki w dps ustalono jej odpowiedzialność z tego tytułu. Podała, że nie ma możliwości finansowych, aby ponosić naliczoną jej odpłatność. Kwota raty kredytu hipotecznego zaciągnięta na kupno domu przekracza jej miesięczne zarobki, natomiast babka nie jest dla niej osobą bliską i nie będzie pokrywać jej długów. Decyzją znak [...] z [...] lipca 2015 r. Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu sprawy i przepisów regulujących sporną materię, Kolegium podało, iż warunkiem skorzystania przez stronę z dobrodziejstwa odstąpienia przez organ od żądania zwrotu całości należności, w tym wypadku wydatków poniesionych z tytułu pobytu w dps, jest nie tylko wystąpienie sytuacji uzasadniającej tego rodzaju postępowanie, ale sytuacji szczególnie to uzasadniającej, wyjątkowej. Rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie ma charakter decyzji uznaniowej, opartej na art. 104 ust. 4 u.p.s., co oznacza, że organ pomimo zaistnienia okoliczności uzasadniających wniosek nie jest nim związany i może samodzielnie zdecydować, czy odstąpić od żądania zwrotu wydatków na udzielone świadczenie. Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, że organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Zawarte w treści art. 104 ust. 4 u.p.s. sformułowanie "nadmierne obciążenie" związane jest zwykle z trudną sytuacją materialną osoby zobowiązanej, której dochody nie przekraczają kryteriów ustawowych. Zaniechanie żądania można uzasadnić również trudną sytuacją rodzinną lub życiową, a także w innych szczególnych przypadkach. Kolegium zaakceptowało stanowisko organu I instancji, że w przypadku skarżącej nie zachodzi szczególna sytuacja uzasadniająca odstąpienie od żądania zwrotu wydatków poniesionych z tytułu pobytu jej babki w dps. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z córką. Z mężem pozostaje w rozdzielności majątkowej. Źródłem utrzymania strony jest wynagrodzenie za pracę, które za miesiąc listopad 2014 r. wyniosło [...] zł. Według oświadczenia strony, wydatki za gaz w okresie zimowym, opłatę za żłobek oraz spłatę kredytu hipotecznego ponosi wspólnie z mężem. Uwzględniając powyższe, już tylko wydatki na spłatę kredytu (½ raty) w kwocie [...] zł, opłatę za gaz w kwocie [...] zł (½ faktury za październik i listopad 2014 r.) oraz opłatę za żłobek w wysokości [...] zł (połowa średniej opłaty za okres od grudnia 2014 r. do stycznia 2015 r.), miesięczne obciążenia z tego tytułu wynoszą kwotę [...] zł, przy czym w przypadku opłaty za gaz przyjęto średnią miesięczną w kwocie [...] zł. W piśmie z [...] stycznia 2015 r. skarżąca podała, że od stycznia 2015 r. wzrosła opłata za żłobek do [...] zł miesięcznie oraz rata kredytu hipotecznego do kwoty około [...] zł. Wzrosły zatem jej miesięczne wydatki na wskazane cele; są wyższe od ustalonych o kwotę [...] zł i wynoszą [...] zł miesięcznie. Organ odwoławczy zauważył, że oprócz podanych wyżej wydatków, występują jeszcze inne, związane z utrzymaniem mieszkania (woda, energia elektryczna itp.), zakupem żywności, odzieży, środków czystości. Wszystkie opłaty mieszkaniowe oraz czesne za żłobek i raty kredytu hipotecznego są rozdzielone pomiędzy stronę i jej męża, jednak niezależnie od sposobu ich podziału pomiędzy małżonkami, zdaniem Kolegium, podane przez skarżącą dane budzą uzasadnione wątpliwości co do ich prawdziwości. Wydatki skarżącej przewyższają bowiem uzyskiwane dochody, dlatego nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia wniosku. Na podstawie ww. ustaleń Kolegium uznało, iż zwrot wydatków w kwocie [...] zł w sytuacji materialnej skarżącej nie powinien stanowić dla jej rodziny nadmiernego obciążenia. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą również okoliczności szczególne, które uniemożliwiałyby zwrot należności. Okoliczności takiej nie stanowi podnoszony w odwołaniu brak kontaktów strony z babką. Skarżąca jest zstępną uprawnionej, a tym samym zobowiązaną do alimentacji w przypadku wystąpienia takiej potrzeby bez względu na to, czy relacje z tą osobą były poprawne czy też nie. Kolegium wywiodło, że zwolnienie z opłaty nie powinno nastąpić, jeżeli osoba lub jej krewni są w stanie płacić za pobyt w placówce. Stosowanie odmiennych zasad godzi w idee i cele pomocy społecznej. Niezasadne zwolnienie jest sprzeczne z zasadą pomocy, bowiem przerzuca na jednostki samorządu terytorialnego i obywateli koszt utrzymania osób, które mogą być utrzymywane przez swoich krewnych. W niniejszej sprawie przedstawiona przez skarżącą sytuacja majątkowa nie odzwierciedla jej faktycznej sytuacji, gdyż zadeklarowane wydatki jakie ponosi przekraczają kwotę uzyskiwanego dochodu. W ocenie Kolegium, w przypadku braku możliwości dokonania jednorazowej spłaty skarżąca może wnioskować o rozłożenie należności na dogodne raty lub odroczenie terminu płatności, np. do czasu spłaty pożyczki. Skargę do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie złożyła skarżąca, wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Uzasadniając skargę podała, że jej babka została skierowana do dps decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., a następnie umieszczona na pobyt stały w dniu [...] września 2004 r. Ojciec strony i jego rodzina (w tym babka) przestała utrzymywać z nią kontakty po rozwodzie rodziców, gdy była w szkole podstawowej. O umieszczeniu babki w dps dowiedziała się w styczniu 2008 r. Nie zgadzała się i nadal nie zgadza na ponoszenie opłat za pobyt babki w dps. Skarżąca zarzuca, że nikt nie poinformował jej przed umieszczeniem babki w dps o ciążącym na niej obowiązku i wysokości ponoszenia kosztów z tego tytułu. Podniosła, iż zawarła z mężem umowę o rozdzielności majątkowej małżeńskiej, prowadzi gospodarstwo domowe z córką, utrzymuje się ze swojego wynagrodzenia, ponadto wspólnie z mężem ponosi koszty związane z utrzymaniem dziecka, opłat, spłat kredytu. Miesięczna kwota spłaty wynosi od [...] zł w górę z uwagi na wysoki kurs franka szwajcarskiego. Jej wynagrodzenie jako nauczyciela nie wystarcza na pokrycie części bieżących zobowiązań oraz raty kredytu i dlatego nie podoła spłacie jakiejkolwiek kwoty za pobyt babki w dps. W dalszej części skargi strona powtórzyła argumenty prezentowane w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.s., w przypadku niewywiązywania się osób bliskich z obowiązku opłaty za pobyt uprawnionego w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo ponosi gmina, z której osoba została skierowana do tej placówki. Gminie natomiast przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Na podstawie tego przepisu Prezydent decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2014 r. zobowiązał skarżącą do zwrotu należności w kwocie [...] zł za pobyt jej babki w dps w okresie od [...] września 2007 r. do [...] grudnia 2017 r. Przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek skarżącej z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie odstąpienia od żądania zwrotu ww. należności. Zgodnie z art. 104 ust. 4 u.p.s., w przypadkach szczególnych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania takiego zwrotu. Jak wynika z treści art. 104 ust. 4 u.p.s., przypadek uzasadniający odstąpienie od obowiązku zwrotu świadczenia udzielonego z pomocy społecznej powinien być szczególny. Wskazanie na przypadek szczególny powoduje, że na podstawie tego przepisu katalog indywidualnych spraw, w których osoby zobowiązane do zwrotu świadczenia z pomocy społecznej domagają się odstąpienia od żądania tego zwrotu, można podzielić na przypadki zwykłe oraz przypadki szczególne. Zwykły przypadek występuje nawet wtedy, gdy osoba zobowiązana z trudnością będzie musiała wygospodarować niezbędne środki pieniężne dla wykonania zobowiązania. Napotkanie znacznych trudności nie uchyla stanu zwykłego przypadku wykonania zobowiązania nałożonego decyzją i żądającą jego zwrotu. Zatem, nawet trudna sytuacja bytowa osoby zobowiązanej nie zwalnia z obowiązku zwrotu świadczenia, bowiem znaczny ciężar związany z wykonaniem tego obowiązku nie jest równoznaczny ze szczególnym przypadkiem, określonym w art. 104 ust. 4 u.p.s. W naturze każdej sankcji i każdego ciężaru leży to, że jej wykonanie wywołuje dolegliwości (vide: Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz. W. Maciejko, P. Zaborniak, LexisNexis, Warszawa 2008, str. 390). Przepis art. 104 ust. 4 u.p.s. nie precyzuje, co oznacza "przypadek szczególny", tak więc organ powinien ocenić indywidualnie sytuację każdej osoby ubiegającej się o zastosowanie względem niej dobrodziejstwa wynikającego z jego dyspozycji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 października 2007 r., I SA/Wa 1248/07, Lex nr 4367339). Decyzja wydana na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. ma charakter uznaniowy ("organ może odstąpić"), co oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy jej podejmowaniu. Organ nie ma obowiązku, lecz ma prawo odstąpienia od żądania zwrotu świadczenia. Uznanie administracyjne nie może mieć oczywiście zupełnie dowolnego charakteru, lecz powinno być uzasadnione sytuacją osobistą skarżącego w kontekście innych osób oczekujących wsparcia ze strony ośrodka pomocy społecznej. Decyzja mająca charakter uznaniowy nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości (por. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s.32 i nast.), lecz sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (wyrok NSA z 8 maja 2002 r. SA/Sz 2548/00, niepubl.). Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji i polega na sprawdzeniu, czy należycie przeprowadzono postępowanie dowodowe oraz ustalono stan faktyczny, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W sytuacji, w której organy pomocy społecznej wyjaśnią wszelkie okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia z zachowaniem ww. przepisów procedury i w sposób przekonujący uargumentują swoją decyzję wydaną w ramach przysługującego im uznania, zgodnie z art. 104 ust. 4 u.p.s., to sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania takiej decyzji i oceny jej słuszności (wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., I OSK 1156/10 - dostępny na stronach internetowych http;//www.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy uznać należy, że organy pomocy społecznej nie uchybiły wskazanym wyżej powinnościom w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Wniosek skarżącej został rozpatrzony przy uwzględnieniu jej sytuacji dochodowej i rodzinnej, a wyciągniętych na tej podstawie wniosków nie można uznać za dowolne. Z wywiadu środowiskowego, dołączonych do akt dokumentów oraz oświadczeń skarżącej wynikają wszystkie istotne informacje o sytuacji rodzinnej i dochodowej strony, a także ponoszonych przez nią wydatków. Jak wynika z akt sprawy, dochód skarżącej z tytułu zatrudnienia wynosi brutto [...] zł, a więc przekracza kryterium dochodowe na osobę w rodzinie w sprawach o udzielenie pomocy społecznej i w jej przypadku nie można mówić, że osiąga niskie dochody w rozumieniu art. 96 ust. 2 u.p.s. Sąd podziela ocenę organów orzekających dotyczącą sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącej, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie występuje "szczególny przypadek" dający podstawę do odstąpienia od żądania zwrotu należności i przerzucenie poniesienia wymaganej kwoty na gminę. Bez wątpienia w świetle obowiązujących przepisów okolicznością uzasadniającą istnienie "szczególnego przypadku" nie jest akcentowany mocno przez skarżącą brak więzi emocjonalnej z babką, umieszczoną w dps. Zasadne jest więc twierdzenie organów, że zwrot kwoty [...] zł nie będzie stanowić dla skarżącej nadmiernego obciążenia, zagrażającego egzystencji jej rodziny, tym bardziej, że w przypadku braku możliwości dokonania jednorazowej spłaty Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poddaje pod rozwagę złożenie wniosku o rozłożenie należności na dogodne raty lub odroczenie terminu płatności. Za właściwe Sąd uznał zatem ustalenia organów obu instancji, że wskazywane powyżej okoliczności związane z analizą dochodów i wydatków skarżącej nie uzasadniają uwzględnienia żądania odstąpienia od żądania zwrotu ww. należności za pobyt w dps. W tym miejscu powtórzyć należy za organem odwoławczym, że odstąpienie od żądania zwrotu należności na podstawie omawianego przepisu powinno mieć miejsce tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych, a więc wyjątkowych. Z taką sytuacją niewątpliwie nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, co też prawidłowo wykazały organy pomocy społecznej, nie przekraczając granic uznania administracyjnego. Mając powyższe wywody na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł o oddaleniu skargi.