VIII SA/Wa 765/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), , Protokolant Specjalista Mariola Pronobis, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z terenu nieruchomości zamieszkałych oraz ustalenia stawki tej opłaty oddala skargę. Syg. akt VIII SA/Wa 765/21 Uzasadnienie Rada Miejska w G.( dalej Rada Gminy lub organ) w dniu [...] listopada 2019 roku podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z terenu nieruchomości zamieszkałych oraz ustalenia stawki tej opłaty. Materialnoprawną jej podstawę stanowiły przepisy art. 18 ust.2 pkt 8 w związku z art. 40 ust.1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym( DZ.U z 2019 roku, poz.506 ze zm. dalej u.s.g.) oraz art. 6k ust.1 pkt 1 i ust.2-3 ustawy z 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach( DZ.U z 2019 roku, poz. 2010 dalej u.c.p.g.). Pismem z dnia [...] lipca Prokurator Rejonowy w G.( dalej Prokurator lub skarżący) wniósł skargę zarzucając: - istotne naruszenie art. 6j ust.2a w związku z art. art. 6j ust.2 u.c.p.g. poprzez przyjęcie w przedmiotowej uchwale rady gminy w § 1 i § 2 kryteria dla zróżnicowania metod ustalania opłaty- dla zamieszkałych nieruchomości jednorodzinnych jako iloczynu liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty, a w przypadku nieruchomości zamieszkałych nieruchomości wielorodzinnych iloczyn zużytej wody z danej nieruchomości w metrach³ oraz stawki opłaty, które naruszają prawo i mają charakter bezpodstawnego uprzywilejowania mieszkańców zabudowy jednorodzinnej. W związku z powyższym skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi podnosił, iż doszło do bezpodstawnego uprzywilejowania mieszkańców zabudowy jednorodzinnej. Skarżący podnosił, iż co prawda art. 6k ust.1 u.c.p.g. dopuszcza stosowanie więcej niż jednej metody na obszarze jednej gminy, ale to nie oznacza, że dysponuje pełną dowolnością w wyborze metody. To z delegacji ujętej w przepisie art. 6j ust.2a u.c.p.g. wynika, że organ może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów miejskich lub wiejskich, a także od rodzaju zabudowy. Organ może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Po pierwsze są to kryteria dla zróżnicowania stawki, a nie metody. Po drugie, zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jak i zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna należy do tej samej kategorii zabudowy, tj. zabudowy mieszkaniowej, w odróżnieniu od zabudowy usługowej, zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, zabudowy produkcyjnej. Po trzecie należy mieć na uwadze zasadę powszechności i równości opodatkowania( art. 84 Konstytucji RP) z której wynika, że na równych zasadach powinni przyczyniać się do pokrywania wspólnych potrzeb. Nie można różnicować zasad ponoszenia opłat jeśli adresaci takich działań znajdują się w takiej samej sytuacji faktycznej. Organ nie wskazał w jaki sposób w jaki sposób rodzaj zabudowy wpływa na wytwarzanie odpadów, a w konsekwencji zróżnicowanie przyjętej metody obliczania wysokości opłaty. Podnosił, że ze swej istoty opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter ekwiwalentny( nie jest podatkiem ) i stanowi zapłatę za świadczoną przez gminę usługę. Nie można więc nadawać jej cech sankcyjnych, odszkodowawczych lub rekompensacyjnych i to z nakierowaniem na jedną kategorię odbiorców tych świadczeń( mieszkańców zabudowy wielorodzinnej). Nadto winna być uwzględniona konieczność proporcjonalnego obciążenia kosztami gospodarowania odpadami na co zwrócił uwagę Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C -254/08, w szczególności w kontekście art. 14 ust.1 dyrektywy 2008/98/WE. Rada Miejska w G. w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu swojego stanowiska podnosiła, że ustawodawca w art. 6k ust.1 u.c.p.g. dopuszcza stosowanie więcej niż jednej metody ustalania opłat na terenie jednej gminy. W ocenie organu skarżący błędnie uznaje, ze zróżnicowanie może dotyczyć tylko stawek opłat, a nie metody opłat. Takie stanowisko pozostaje wprost w sprzeczności z treścią z wyżej powołanego przepisu art. 6k ust.1 u.c.p.g. Brak jest w ustawie wskazania i określenia kryteriów do dokonania wyboru metody lub metod ustalenia opłat. Nadto błędne jest stanowisko skarżącego, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna należy do tej samej kategorii zabudowy( zabudowy mieszkaniowej) i nie stanowi dopuszczalnego ustawowo kryterium zróżnicowania stawek i metody ustalania opłat. Skarżący zestawia ją z zabudową usługową, zagrodową, produkcyjną, które to typy zabudowy nie odnoszą się do ustalania opłat na podstawie ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, gdzie zgodnie z art. 6c ust.1 gminy są zobowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli na których zamieszkują mieszkańcy. Tak więc zróżnicowanie związane z rodzajem zabudowy musi dotyczyć zabudowy mieszkaniowej, a nie innej. Wskazywał, że w doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się naruszenie istotne, tj. uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. W ocenie organu taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Organ zwracał uwagę na treść przepisu art. 70 ustawy prawo o Prokuraturze gdzie wskazano, że jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek do o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru. W przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 ww. ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy także mieć na uwadze zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Oznacza to, że za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając do niej koniecznych regulacji (wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., II SA/Gl 629/06, publ. Lex nr 340155). Zarzuty skargi odnoszą się do istotnego naruszenia przepisów art. 6j ust.2a w związku z art. 6j ust.2 u.c.p.g. poprzez zróżnicowanie metod opłat dla nieruchomości zamieszkałych jednorodzinnych poprzez przyjęcie opłat od osoby, a w przypadku nieruchomości zamieszkałych wielorodzinnych poprzez przyjęcie opłat od ilości zużytej wody. W ocenie skarżącego tak ukształtowane opłaty istotnie naruszają prawo i mają charakter bezpodstawnego uprzywilejowania mieszkańców zabudowy jednorodzinnej. Należy zauważyć, iż wskazany przepis art. 6j ust.2 u.c.p.g. odnosi się do ustalania metody od gospodarstwa domowego. Przepis art. 6 j ust.2a wyżej powołanej ustawy odnosi się do możliwości zróżnicowania stawek opłat w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. W zaskarżonej uchwale organ skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 6k ust.1 pkt 1 u.c.p.g. zdanie drugie, gdzie dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Organ w tym przypadku nie korzystał z uprawnienia wynikającego z art. 6j ust.2a co do różnicowania stawek opłat. Różnicowanie stawek opłat może mieć miejsce w sytuacji gdy stosuje się różne stawki w ramach jednej metody. W sytuacji gdy wybrano dwie metody z art. 6j ust.1 pkt 1 i art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. jako iloczyn stawki i liczby mieszkańców oraz iloczyn stawki za m³ wody i ilości zużytej wody stawki są dostosowane do wybranej metody. Zarzut, iż wybranie dwóch metod opłat za odbiór odpadów – jednej metody dla domów wielorodzinnych – iloczyn stawki za wodę i wielkości zużytej wody, a dla domów jednorodzinnych iloczyn stawki i liczby osób doprowadzi do bezpodstawnego uprzywilejowania mieszkańców domów jednorodzinnych w ocenie sądu nie znajduje swojego usprawiedliwienia. Należy wskazać, iż przeciętna miesięczna norma zużycia wody na jednego mieszkańca w gospodarstwie domowym wynosi 4 m³ - tabela 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 stycznia 2002 roku w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody( DZ.U z 2002 roku, nr 8, poz. 70). Jeśli tę ilość zużycia wody pomnożymy przez stawkę opłaty za wodę – 8 zł za m³ to jedna osoba w domu wielorodzinnym, w skali miesiąca byłaby obciążona kwotą opłaty za odpady w wysokości około 32 zł. W przypadku domów jednorodzinnych opłata za odpady została ustalona w stawce 32 zł od osoby. Tak więc średnie obciążenia mieszkańców domów jednorodzinnych i wielorodzinnych w gminie G. kształtują się porównywalnie. Nadto z uzasadnienia projektu przedmiotowej uchwały wynika, iż organ zdecydował się na zastosowanie metody od ilości zużytej wody dla domów wielorodzinnych ponieważ zaobserwował zaniżanie liczby mieszkańców w danym mieszkaniu, a osoby wynajmujące mieszkania nie zgłaszały rzeczywistej liczby osób tam zamieszkujących. Metoda określenia opłaty na podstawie zużycia wody pozwoli ograniczyć to negatywne zjawisko. W ocenie Sądu organ ma prawo zastosować wskazaną metodę aby opłata za odpady odzwierciedlała rzeczywistą liczbę osób zamieszkujących w danym mieszkaniu. Nadto jak już Sąd sygnalizował koszty odbioru odpadów w domach jednorodzinnych i wielorodzinnych są zbliżone i w ocenie Sądu wskazywane uprzywilejowanie mieszkańców domów jednorodzinnych nie zostało przez skarżącego wykazane. Podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały jest naruszenie prawa, które musi mieć charakter istotny. Musi jednoznacznie i wyraźnie wynikać, iż przepisy uchwały są sprzeczne z określonym przepisem prawa materialnego. Różnicowanie metod wynika wprost z przepisu ustawy i daje możliwość dostosowywania danej metody do okoliczności faktycznych występujących w danej gminie, bądź na jej części. Fakt, iż organ zaobserwował zjawisko zaniżania liczby mieszkańców w deklaracjach w przypadku domów wielorodzinnych( szczególnie przy najmie lokali mieszkalnych) dawał podstawy do wybrania danej metody, aby opłaty za odbiór odpadów komunalnych urealnić i by gmina nie ponosiła w tym zakresie strat. Należy zgodzić się z organem, iż w zakresie odbioru odpadów komunalnych występują różnice co do kosztów odbioru odpadów w domów jednorodzinnych i wielorodzinnych i są to dwa rodzaje zabudowy w ramach zabudowy mieszkaniowej. Z tych względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.