VIII SA/Wa 765/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Krawczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. D., D. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia 4 sierpnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] (dalej: Wojewoda, organ II instancji, organ odwoławczy) z 4 sierpnia 2025 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: Starosta, organ I instancji, organ powiatowy) z 13 czerwca 2025 r. Nr [...] o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalno - biurowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny z budową technicznej infrastruktury towarzyszącej, na działce o nr ewid. [...], położonej w [...]. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 10 marca 2025 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek pełnomocnika K. i D. D. (dalej: inwestorzy, skarżący) o udzielenie pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalno-biurowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny z budową technicznej infrastruktury towarzyszącej na działce o nr ewid. [...], położonej w [...]. Z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości w dokumentacji projektowej organ powiatowy postanowieniem nr [...] z 24 kwietnia 2025 r. nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia szeregu nieprawidłowości i braków (9 punktów). Pełnomocnik inwestorów 5 czerwca 2025 r. złożył odpowiedź na postanowienie, po przeanalizowaniu której organ I instancji stwierdził brak wywiązania się w całości z nałożonych obowiązków w zakresie punktu 7 (projekt zagospodarowania terenu sporządzony niezgodnie z § 11 ust. 5 pkt 5 lit. c) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 2 marca 2004 r. - w zakresie ilości miejsc postojowych) oraz punktu 8 (brak zgodności projektu architektoniczno - budowlanego z § 11 ust. 5 pkt 5 lit. h) i § 11 ust. 6 pkt 2 lit. a) ww. miejscowego planu zagospodarowania-przestrzennego w zakresie ilości kondygnacji oraz ilości projektowanych mieszkań). W związku z powyższym Starosta decyzją z 13 czerwca 2025 r. Nr [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 418, dalej: P.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że projekt zagospodarowania działki został sporządzony niezgodnie z § 11 ust. 5 pkt 5 lit. c) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 2 marca 2004 r. (dalej: m.p.z.p.), który stanowi, że na terenach MN obowiązuje zapewnienie 100% miejsc parkingowych w granicach lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i usługowej, stosując odpowiednie wskaźniki programowe wg zestawienia określonego w § 9 pkt 8 lit. c). Wskaźnik dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zgodnie z ww. paragrafem, wynosi 0,85 m.p./1 mieszkanie. Z załączonej dokumentacji wynika, że inwestor planuje rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalno - biurowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny z budową technicznej infrastruktury towarzyszącej, w wyniku której powstanie 9 lokali mieszkalnych. Zatem dla planowanej inwestycji należy zaprojektować 8 miejsc postojowych z uwzględnieniem miejsca dla osób niepełnosprawnych. W projekcie przewidziano jedynie 3 miejsca postojowe, w tym 1 dla osób niepełnosprawnych. Nie został więc spełniony warunek wynikający z § 11 ust. 5 pkt 5 lit. c) m.p.z.p. Ponadto ustalenia zawarte w § 11 ust. 5 pkt 5 lit. h) m.p.z.p. określają maksymalną wysokość zabudowy od I do II kondygnacji z dopuszczeniem III kondygnacji w poddaszu użytkowym. Natomiast inwestorzy planują wykonać budynek mieszkalny wielorodzinny o trzech regularnych kondygnacjach. Jednak m.p.z.p. nie dopuszcza trzech pełnych kondygnacji nadziemnych, co w ocenie organu przesądza o niezgodności projektu z ustaleniami tego aktu prawa miejscowego. Trzecia kondygnacja nadziemna nie może być "pełną" kondygnacją, lecz koniecznie musi stanowić poddasze, czyli kondygnację o swoistych cechach, charakterystycznych wyłącznie dla tego rodzaju części budynku (odróżniających ją od regularnych kondygnacji), takich jak: - połać dachu bezpośrednio nad poddaszem powinna być zaprojektowana tak, aby choć część stropu nie była równoległa do posadzki, - ścianka kolankowa powinna być zaprojektowana o wysokości niższej niż wysokość pełnej kondygnacji, - powierzchnia użytkowa poddasza użytkowego powinna być mniejsza niż powierzchnia pełnej kondygnacji. Organ I instancji stwierdził, że w złożonym projekcie budowlanym powierzchnia użytkowa pierwszej kondygnacji wynosi 204,06 m2, drugiej 204,94 m2, a powierzchnia użytkowa trzeciej kondygnacji jest większa i wynosi 216,33 m2. Trzecia kondygnacja stanowi regularną kondygnację o wysokości ściany wynoszącej 2,65 m, niebędącą ścianką kolankową. Zdaniem organu powiatowego kondygnacja przedstawiona w projekcie budowlanym jako poddasze użytkowe nie spełnia wymogów tego typu poddasza. Od powyższej decyzji skarżący wnieśli odwołanie, w którym nie zgodzili się z oceną Starosty w zakresie ilości miejsc postojowych, jakie należy zapewnić dla inwestycji, zgodnie z § 11 ust. 5 pkt 5 lit. c) z uwzględnieniem § 9 pkt 8 lit. c) m.p.z.p. Wskazano, że dla zamierzeń związanych z zabudową istniejącą w jednostce planistycznej MNU m.p.z.p. nie wskazuje konkretnej ilości miejsc postojowych. Niemniej w przedmiotowym projekcie spełniono warunki wynikające z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm., dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych). Z uwagi na lokalizację obiektu w ścisłym centrum miasta przyjęto zasadę ograniczania ilości pojazdów silnikowych, przy jednoczesnym faworyzowaniu transportu alternatywnego, w tym rowerowego. Założono, że ilość miejsc postojowych dla stałych i czasowych użytkowników, stosownie do przeznaczenia i sposobu zabudowy, wynosi 3. Jedno z miejsc postojowych zaprojektowano jako miejsce do korzystania przez osoby niepełnosprawne. Wszystkie miejsca zaprojektowano w obrębie działki nr [...]. Będą one w 100% zabezpieczały potrzeby mieszkańców i użytkowników budynku. Do tego w budynku zaprojektowano zespół pomieszczeń pomocniczych, w tym przestronne pomieszczenie do przechowywania rowerów (min. 30 sztuk). Poza tym, w ocenie skarżących, Starosta niesłusznie oczekuje spełnienia zapisów dotyczących miejsc postojowych wynikających z § 9 pkt 8 lit. c) m.p.z.p., który jest miękką formą – sugestią – wskazania do założeń projektowych dla nowowyznaczonych terenów. Przedmiotowa działka inwestycyjna nie należy do takich terenów, ponieważ teren ten został już wyodrębniony w pierwszym Planie miasta [...] oraz w poprzednio obowiązującym z 1994 r. Odnośnie do maksymalnej ilości kondygnacji wskazanej w § 11 ust. 5 pkt 5 lit. h) m.p.z.p. inwestorzy podnieśli, że zapis ten stanowi część warunków zabudowy w jednostce planistycznej MN, a nie MNU. Odniesienie do spełnienia tych warunków znajduje się w warunkach dla zabudowy MNU w § 11 ust. 6 pkt 5 lit. d) m.p.z.p. Mając jednak na uwadze ład przestrzenny, dobrowolnie przyjęto założenie, że projekt budynku będzie wpisywał się w zapisy § 11 ust. 5 pkt 5 lit. h) m.p.z.p. Zaprojektowano więc obiekt o 3 kondygnacjach nadziemnych, przy czym trzecia kondygnacja została zaprojektowana jako poddasze. Informacje w tym zakresie zawiera projekt, a obszerne wyjaśnienie zostało przedstawione w odpowiedzi na postanowienie Starosty z 24 kwietnia 2025 r. Nr [...]. Zdaniem skarżących występowanie ścianki kolankowej lub jej brak oraz jej wysokość nie wpływają w żaden sposób na kwalifikację kondygnacji jako poddasza. Wysokość ścianki kolankowej wpływa jedynie na wysokość powierzchni użytkowej. Przepisy nie określają jak ma wyglądać ścianka kolankowa lub do jakiego poziomu może sięgać. Starosta nie wziął pod uwagę, że powierzchnia sufitu nie będzie płaska, tylko zakłócona przez "skosy" z zabudowy gipsowo-kartonowej, które będą wynikały z prowadzenia konstrukcji, w tym więźby oraz instalacji prądowych. Inwestorzy nie zgodzili się z oceną Starosty, że w trzeciej kondygnacji budynku nie zaprojektowano poddasza, tylko pełną kondygnację. Patrząc na elewację wyraźnie widać, ze poddasze ma ściankę kolankową niższą, w porównaniu do regularnych kondygnacji poniżej, okap prowadzony jest tuż powyżej linii okien. Całość poddasza odcięto gzymsem w poziomie podłogi poddasza, a grubość izolacji zmniejszono, w porównaniu do niższych kondygnacji. Decyzją z 4 sierpnia 2025 r. Nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 P.b., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z 13 czerwca 2025 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał treść przepisów, będących podstawą prawną podjętego rozstrzygnięcia, tj. art. 35 ust. 1 i 3 P.b. oraz przepisy m.p.z.p. W odniesieniu do zakwestionowanej przez organ I instancji ilości zaprojektowanych miejsc postojowych Wojewoda wywiódł, że zgodnie z § 11 ust. 6 pkt 5 lit. b) m.p.z.p. istniejąca zabudowa mieszkaniowo-usługowa i towarzysząca może podlegać wymianie, rozbudowie, modernizacji oraz zmianie sposobu użytkowania pod warunkiem utrzymania w pkt 1, 2, 3 przeznaczenia terenu. Zgodnie zaś z ww. pkt 2 lit. a) uzupełniającym przeznaczeniem terenów są: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o charakterze małych domów mieszkalnych, kilkurodzinnych. Przeznaczenie uzupełniające ma uzupełniać zabudowę podstawową w liniach rozgraniczających danego przeznaczenia terenu (w tym przypadku symbolu MNU), nie zaś na działce/działkach inwestycyjnych. Poza tym m.p.z.p. w § 11 ust. 6 pkt 5 lit. d) wskazuje, że pozostałe zasady zagospodarowania terenów i kształtowania zabudowy jak dla terenów oznaczonych w planie symbolem MN, tj. zgodnie z ustaleniami zawartymi w ust. 5 pkt 5 lit. c), d), e), f), g), h), i), j), k). Zgodnie z ww. lit. c) obowiązuje zapewnienie 100% miejsc parkingowych w granicach lokalizacji inwestycji, stosując odpowiednie wskaźniki programowe wg zestawienia określonego w § 9 pkt 8 lit. c) tiret 1 m.p.z.p., który wskazuje, że dla nowowyznaczonych w planie terenów można stosować następujące wskaźniki programowe miejsc postojowych dla samochodów osobowych w zabudowie wielorodzinnej - 0,85 m.p./1 mieszkanie. Organ odwoławczy zaznaczył, że powyższy przelicznik miejsc postojowych na mieszkanie można stosować, ale nie ma takiego nakazu. Niemniej jednak § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wymusza na inwestorach urządzenie stanowisk postojowych dla samochodów, stosownie do przeznaczenia i sposobu zabudowy zagospodarowywanej działki budowlanej. Nie precyzuje jednak parametrów, które pozwalałyby ustalić wymaganą liczbę miejsc postojowych. Zgodnie natomiast z ust. 2 tego przepisu wytyczne w tym zakresie powinny znaleźć się w decyzji o warunkach zabudowy albo w m.p.z.p. Zaniechanie organu planistycznego w określeniu minimalnej liczby postojowych w odniesieniu do konkretnego obszaru nie daje jednak inwestorowi prawa do odstąpienia od powyższego obowiązku. W przypadku gdy inwestor pominie tę kwestię i nie będzie chciał jej uzupełnić w trybie art. 35 ust. 3 P.b., wówczas organ nie będzie mógł zatwierdzić projektu budowlanego. Inwestorzy w niniejszej sprawie, pomimo wezwania, nie wskazali wystarczających ilości stanowisk postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających. Przewidzieli bowiem na 9 mieszkań tylko 3 miejsca parkingowe, w tym jedno dla osób niepełnosprawnych. Zatem, w ocenie organu II instancji, stanowisko Starosty, który uznał, że wskaźniki wskazane w m.p.z.p. są racjonalne dla spełniania wymagań § 18 ww. rozporządzenia, jest prawidłowe. W odniesieniu do niezgodności przedmiotowej inwestycji z m.p.z.p. w zakresie ilości kondygnacji (§ 11 ust. 5 pkt 5 lit. h) m.p.z.p. – wysokość zabudowy od I do II kondygnacji z dopuszczeniem III w poddaszu użytkowym) Wojewoda wskazał, że definicja legalna "kondygnacji" zawarta jest w § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Natomiast żaden przepis prawa nie zawiera definicji "poddasza". Zdaniem Wojewody poddasze charakteryzuje się innymi parametrami użytkowymi niż tzw. "pełna kondygnacja". Wysokość pomieszczeń na takim poddaszu zmienia się bowiem wraz ze spadkiem dachu, najniższa jest na ścianie kolankowej - przy okapie, a najwyższa w kalenicy, stanowiącej linię przecięcia połaci dachu. Dlatego trzecia kondygnacja przedmiotowego budynku nie posiada cech poddasza, ponieważ ma wysokość w świetle prawie taką samą do zlokalizowanych pod nią kondygnacji: parteru i I piętra. Co więcej, zaprojektowana III kondygnacja nie ma wcale innych parametrów użytkowych od pełnej kondygnacji zaprojektowanych pod nią (parter, I piętro). Tym samym nie można uznać, że inwestycja jest zgodna z m.p.z.p. Natomiast udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji, wbrew ograniczeniom zawartym w m.p.z.p., stanowi wyraz niewypełnienia podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Niezależnie od powyższego Wojewoda stwierdził, że przedmiotowy projekt budowlany posiada jeszcze inne nieprawidłowości, które nie zostały zauważone przed organem I instancji. Inwestorzy nie wykazali zgodności projektu budowlanego z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., który nakazuje poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, z uwzględnieniem potencjalnej, jak i istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, mając w szczególności na względzie § 13, § 19, § 29, § 40, § 57, § 60 oraz § 271-272 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Inwestorzy nie wykazali także zgodności projektu budowlanego w sposób jednoznaczny z § 13, § 57, § 60 tego rozporządzenia. W projekcie budowlanym brak jest także zapewnienia, że projektowana ekokrata będzie zapewniała naturalną wegetację roślin, aby nie było wątpliwości, że można ją zaliczyć do terenu biologicznie czynnego, zgodnie z definicję zawartą w § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Na decyzję organu odwoławczego skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając: 1) naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść decyzji, to jest: a) art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. na skutek formułowania przez organ II instancji wniosków w sposób dowolny, a nadto niedopuszczalny (bo każdorazowo na niekorzyść inwestora), albowiem: - błędnie uznano, iż zaprojektowana III kondygnacja nie stanowi poddasza – które to stanowisko zostało oparte na zaledwie jednym orzeczeniu, wydanym 13 lat temu oraz na jednej definicji ze Słownika języka polskiego – co stanowi niedopuszczalną i nieuzasadnioną interpretację omawianego pojęcia (nadmiernie ograniczającą prawo do zabudowy); - bezzasadnie uznano, że inwestor nie wykazał wystarczającej ilości miejsc parkingowych, w sytuacji gdy: - inwestor nie był wzywany do wykazania zgodności liczby miejsc parkingowych z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych; - oczekiwanie, że inwestor miałby zapewnić liczbę miejsc parkingowych w ilości 0,85 na jedno mieszkanie nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa (ogólnie obowiązujących ani w m.p.z.p.) – stąd jest dowolne i bezpodstawne (a nadto stanowi kolejny przejaw interpretacji przepisów prawa na niekorzyść inwestora); - oczekiwanie, że inwestor miałby zapewnić liczbę miejsc parkingowych w ilości 0,85 na jedno mieszkanie prowadzi do całkowitej blokady inwestycji; - stanowisko to jest całkowicie oderwane od realiów sprawy, to jest lokalizacji inwestycji (ścisłe centrum miasta, zwarta zabudowa śródmiejska), faktu, że przedmiotowy budynek już istnieje (a zatem nie ma możliwości realizacji parkingu podziemnego) oraz wielkości działki inwestycyjnej, a także okoliczności, że wszystkie budynki w sąsiedztwie nie spełniają fakultatywnych "wskaźników programowych" co do miejsc postojowych z m.p.z.p. – przy uwzględnieniu tych okoliczności, oczekiwania organu są arealne i niemożliwe do spełnienia; b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak sformułowania w sprawie uzasadnienia, które w sposób czytelny i jasny przedstawiałoby tok rozumowania organu, albowiem organ II instancji (podobnie jak I instancji) ograniczył się do arbitralnego stwierdzenia, iż liczba miejsc parkingowych 0,85 na jedno mieszkanie stanowi obligatoryjny wskaźnik w sprawie – w ogóle nie wyjaśniając jednak swojego stanowiska; 2. naruszenie prawa materialnego, to jest: a) § 9 pkt 8 lit. c) m.p.z.p. w związku z § 11 ust. 6 pkt 5 lit. d) m.p.z.p. i § 11 ust. 5 pkt 5 lit. c) m.p.z.p. na skutek ich wadliwej interpretacji i uznania, że sformułowanie "dla nowowyznaczonych w planie terenów można stosować następujące wskaźniki programowe miejsc postojowych dla samochodów osobowych: - w zabudowie wielorodzinnej - 0,85 m.p./1 mieszkanie" oznacza nakaz zapewnienia przez inwestora wskazanej wyżej liczby miejsc parkingowych, podczas gdy stanowi to wyraz niedopuszczalnej, bo niekorzystnej dla inwestora interpretacji, ograniczającej możliwość zabudowy oraz prowadzi do wyników sprzecznych z wykładnią literalną, albowiem – zgodnie z założeniem racjonalności ustawodawcy – sformułowanie "można" nie oznacza obligu (gdyby lokalny ustawodawca zamierzał nakazać inwestorom stosowanie wskazanych wyżej wskaźników, to nie użyłby słowa "można", ale innego typu "należy" "powinno się" i innego równoważnego), a nadto w tej normie m.p.z.p. jest mowa o wskaźnikach programowych, a nie o ścisłej/konkretnej liczbie miejsc parkingowych; b) art. 4 P.b. na skutek dokonywania w sprawie wykładni przepisów prawa w sposób niekorzystny dla inwestora, ograniczający swobodę zabudowy, w sytuacji gdy w świetle powołanej normy taki model działania organów administracji budowlanej jest niedopuszczalny; c) § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że poddasze musi posiadać inne parametry użytkowe niż kondygnacje pod poddaszem, w sytuacji gdy taka wykładnia nie jest uzasadniona treścią powołanej normy; d) art. 35 ust. 3 P.b. i art. 35 ust. 5 pkt 1 P.b. w wyniku wydania decyzji odmownej dla inwestora z powodu – rzekomej – niezgodności inwestycji z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, podczas gdy inwestor nie był wzywany do usunięcia tej rzekomej niezgodności. W konsekwencji podniesionych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem. W piśmie procesowym z 12 listopada 2025 r. skarżący w ramach uzupełnienia skargi przedstawili dodatkowe zarzuty naruszenia: - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak sformułowania w sprawie uzasadnienia, które w sposób czytelny i jasny przedstawiałoby tok rozumowania organu, albowiem organ II instancji - wbrew swojemu obowiązkowi – nie ustosunkował się do twierdzeń skarżących dotyczących wadliwej interpretacji pojęcia "poddasze" (na temat twierdzeń i zarzutów skarżących z odwołania nie ma w uzasadnieniu żadnej wzmianki); - § 9 pkt 8 lit. c) m.p.z.p. na skutek jego wadliwego zastosowania w sprawie, podczas gdy – co wynika jednoznacznie z treści m.p.z.p. – norma ta w ogóle nie powinna być zastosowana, albowiem dotyczy ona wyłącznie nowowyznaczonych terenów, a tymczasem planowana inwestycja nie leży w takim nowowyznaczonym terenie. Pozostałe zarzuty z pisma procesowego są powtórzeniem zarzutów zawartych w skardze. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów legalności, Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do treści art. 32 ust. 4 P.b. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2135 oraz z 2021 r. poz. 234 i 1718), jeżeli są one wymagane; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego, w tym dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Istotne przy tym jest, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego. Jak wynika bowiem z treści art. 35 ust. 4 P.b. w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 3 P.b. w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. W przypadku niewykonania tego postanowienia w wyznaczonym terminie organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 5 pkt 1 P.b.). W toku kontroli dokumentacji projektowej dołączonej do wniosku organ I instancji skorzystał z ww. przepisu i wezwał inwestorów postanowieniem z 24 kwietnia 2025 r. Nr 88/2025 do usunięcia wskazanych w jego treści nieprawidłowości. W ocenie tego organu inwestorzy nie doprowadzili dokumentacji do zgodności z m.p.z.p. w zakresie ilości zaprojektowanych miejsc postojowych oraz ilości kondygnacji (pkt 7 i pkt 8 postanowienia). Działka inwestycyjna o nr ewid. [...], położona w [...], zlokalizowana jest bowiem na obszarze objętym m.p.z.p., w którym oznaczona jest symbolem "MNU". W odniesieniu do ilości zaprojektowanych miejsc postojowych w projekcie zagospodarowania terenu Starosta wskazał, że w tym zakresie projekt nie jest zgodny z § 11 ust. 5 pkt 5 lit. c) m.p.z.p., który dla terenu MNU - poprzez § 11 ust. 6 pkt 5 lit. d) m.p.z.p. – przewiduje, że obowiązuje zapewnienie 100 % miejsc parkingowych w granicach lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i usługowej, stosując odpowiednie wskaźniki programowe wg zestawienia określonego w § 9 pkt 8 lit. c). Z kolei z tego przepisu wynika, że dla nowowyznaczonych w planie terenów można stosować wskaźniki programowe miejsc postojowych dla samochodów osobowych w zabudowie wielorodzinnej – 0,85 m.p./1 mieszkanie. W ocenie Sądu z ww. przepisów m.p.z.p. nie wynika wprost , jaka jest wymagana planem minimalna ilość miejsc postojowych w odniesieniu do obszaru MNU. Organ odwoławczy zauważył tę kwestię w zaskarżonej decyzji, w przeciwieństwie do organu I instancji, który określił, że skarżący winni zagwarantować 8 miejsc postojowych z uwzględnieniem miejsca dla osób niepełnosprawnych. W piśmie stanowiącym odpowiedź inwestorów na postanowienie z 24 kwietnia 2025 r. odesłano do części opisowej projektu zagospodarowania terenu, wskazując, że jest on zgodny z zapisami m.p.z.p. Sięgając do treści części opisowej projektu zagospodarowania terenu można ustalić, że inwestorzy planują budowę jedynie 1 miejsca postojowego dla samochodów osobowych dla osób niepełnosprawnych o wymiarach 6 m x 3,6 m do parkowania równoległego. Natomiast bez zmian pozostawia się budynek garażowy w południowo-wschodnim narożniku działki nr [...], w którym wskazuje się istniejące 2 miejsca postojowe dla samochodów osobowych, każde o wymiarze większym niż 2,5 m x 5 m. Zatem z powyższego wynika, że pomimo zwiększenia w budynku liczby lokali mieszkalnych (z 5 na 9) liczba miejsc postojowych zwiększy się jedynie o 1 miejsce dla osób niepełnosprawnych. Z treści § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wynika, że zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne (ust. 1). Liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne (ust. 2). Niewątpliwie, jak wynika z treści § 9 pkt 8 lit. c) m.p.z.p., wskazany w decyzji organu I instancji wskaźnik 0,85 miejsca postojowego na 1 lokal mieszkalny nie jest obowiązującym wskaźnikiem dla liczby miejsc postojowych koniecznych do zagwarantowania w projekcie zagospodarowania terenu, można go stosować jedynie fakultatywnie, pomocniczo przy planowaniu zapewnienia tych miejsc. Jeśli zatem m.p.z.p. nie precyzuje minimalnej ilości miejsc postojowych dla konkretnego obszaru, to nie oznacza, że inwestorzy nie są zobowiązani do przedstawienia tego zagadnienia w projekcie zagospodarowania terenu w sposób, który będzie możliwy do weryfikacji przez organy architektoniczno-budowlane pod kątem spełnienia § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W tym miejscu należy zgodzić się z Wojewodą, że ocena, czy zaproponowana przez inwestora liczba miejsc postojowych jest stosowna do przeznaczenia i sposobu zabudowy zagospodarowywanej działki budowlanej, wiąże się z ilością samochodów użytkowników przebywających w danym budynku stale lub okresowo, co z kolei determinują takie wyznaczniki jak: liczba lokali mieszkalnych, powierzchnia usług dostępna dla klientów, rodzaj działalności usługowej, liczba pracowników, przeznaczenie budynku, wielkość nieruchomości oraz jej otoczenie. Tym samym Sąd podziela stanowisko organów orzekających, że w projekcie zagospodarowania terenu zagwarantowana przez inwestorów liczba stanowisk postojowych (3 na 9 lokali mieszkalnych) nie jest wystarczająca. W przypadku braku wymogów m.p.z.p. w tym zakresie projektant powinien przewidzieć miejsca postojowe w ilości adekwatnej do liczby lokali, "stosownie do potrzeb", a przy ich zagwarantowaniu w ilości jedynie 3 na 9 lokali mieszkalnych parkowanie może być niewystarczające. Inwestorzy nie przedstawili tej kwestii w sposób przekonujący ani w projekcie zagospodarowania terenu, ani w odpowiedzi na postanowienie z 24 kwietnia 2025 r. Nr [...]. Dokonując kontroli zgodności projektu zagospodarowania przedmiotowej działki (w tym projektu rozbudowy istniejącego tam budynku) z przepisami techniczno-budowlanymi, organ architektoniczno-budowlany był uprawniony do wskazania konieczności zwiększenia liczby miejsc. W ocenie Sądu nie mają przy tym znaczenia wskazane w odwołaniu wywody związane z zaprojektowaniem zespołu pomieszczeń pomocniczych, w tym przestronne pomieszczenie do przechowywania rowerów (minimum 30 sztuk). Miejsca postojowe, o których mowa w § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, nie obejmują pomieszczeń do przechowywania rowerów. W tym przepisie chodzi wyłącznie o miejsca postojowe dla samochodów, a do rowerów nawiązuje inny przepis - § 98a ww. rozporządzenia. Sąd podziela zarzuty skargi co do braku precyzji wezwania w punkcie 7 postanowienia Starosty z 24 kwietnia 2025 r. Nr [...], ponieważ odnosiło się ono do doprowadzenia do zgodności w zakresie miejsc postojowych jedynie z m.p.z.p., który nie przewiduje wymogu minimalnej ilości miejsc postojowych, zamiast wezwać do zapewnienia zgodności dokumentacji projektowej w tym zakresie z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych. Jednak to uchybienie, zdaniem Sądu, nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę to decyzja związana. Oznacza to, iż brak spełnienia któregokolwiek z określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 P.b. warunków czyni udzielenie pozwolenia niedopuszczalnym. W przedmiotowej sprawie odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego nastąpiła na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. w związku z tym, że inwestycja jest niezgodna z m.p.z.p. w zakresie ilości kondygnacji. Jak wynika z § 11 ust. 5 lit. h) w związku z ust. 6 pkt 5 lit. d) m.p.z.p. na terenach zabudowy mieszkaniowo-usługowej (MNU) ustalono wysokość zabudowy od I do II kondygnacji z dopuszczeniem III kondygnacji w poddaszu użytkowym. W ocenie Sądu przedmiotowy budynek wielorodzinny zgodnie z m.p.z.p. może mieć dwie pełne kondygnacje, a ostatnia, trzecia kondygnacja może być zrealizowana wyłącznie w formie poddasza użytkowego. Poddasze użytkowe i kondygnacja nie są pojęciami tożsamymi. Zgodnie z § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przez kondygnację rozumie się poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne. Zatem pojęcie kondygnacji posiada legalną definicję, zaś żaden przepis prawa nie zawiera legalnej definicji poddasza. Przyjmuje się, że poddasze użytkowe to właśnie poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Z definicji słownikowej pojęcia "poddasze" wynika, że jest to przestrzeń między stromym dachem a ostatnią kondygnacją budynku, wykorzystywana jako strych lub adaptowana do celów mieszkalnych (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego pod redakcją prof. Stanisława Dubisza, Tom 3, wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2003, s. 223). Z literalnego brzemienia § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wynika, że przepis ten wyróżnia "typową" kondygnację od poddasza z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, które ustawodawca "uznaje" za kondygnację. Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela stanowisko organów, że zaprojektowana III kondygnacja przedmiotowego budynku nie ma cech poddasza, ma wysokość w świetle prawie taką samą jak kondygnacje I i II, a także nie ma innych parametrów użytkowych od "pełnej" kondygnacji zaprojektowanych pod nią (parter, I piętro). Oczywistym jest, że poddasze użytkowe powinno posiadać pewne cechy charakterystyczne tylko dla tego typu części budynku i odróżniające je od regularnej kondygnacji. Podstawowym elementem poddasza użytkowego jest bezpośrednie zaprojektowanie nad nim połaci dachowych w taki sposób, aby choć część jego stropu nie była wykonana równolegle w stosunku do jego posadzki; w konsekwencji tzw. ścianka kolankowa musi być zaprojektowana o wysokości znacznie niższej niż wysokość normalnej, pełnej kondygnacji. Ścianka kolankowa jest to zewnętrzna ściana poddasza, która usytuowana jest na stropie ostatniej kondygnacji i biegnie wzdłuż połaci dachowej. Na niej opiera się cała konstrukcja więźby dachowej. Jej zadaniem jest przenoszenie obciążeń z dachu na strop i ściany niższej kondygnacji (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1130/23, publ. CBOSA). Wysokość pomieszczeń na takim poddaszu zmienia się wraz ze spadkiem dachu, najniższa jest na ściance kolankowej – przy okapie, a najwyższa w kalenicy, stanowiącej linię przecięcia połaci dachu (por. wyrok WSA w Lublinie z 17 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 82/12, publ. LEX nr 1292541). Tymczasem z projektu budowlanego wynika, że wysokość ścian działowych na poszczególnych kondygnacjach budynku wynosi: I kondygnacja – 2,87 m, II kondygnacja – 2,76 m i III kondygnacja – 2,65 m. W ściance kolankowej III kondygnacji zamontowano okna, zaprojektowano dach wielospadowy kopertowy, a powierzchnia użytkowa III kondygnacji jest największa – 216,33 m2 (przy 204,06 m2 – I kondygnacji i 204,94 m2 – II kondygnacji). Poza tym w odwołaniu skarżący podnieśli, że powierzchnia sufitu III kondygnacji nie będzie płaska, tylko "zakłócona przez <> z zabudowy gipsowo-kartonowej". Owe "skosy" nie są więc konsekwencją zastosowania znacznie niższej niż przy pełnej kondygnacji ścianki kolankowej. Zdaniem Sądu poddasze użytkowe nie powinno być tak zaprojektowane, aby tylko pozornie spełniało definicję poddasza użytkowego, a w rzeczywistości stanowiło kolejną kondygnację budynku. M.p.z.p. zakazuje bowiem trzech pełnych kondygnacji; zezwala na dwie kondygnacje z dopuszczeniem trzeciej w poddaszu użytkowym. Sąd tym samym nie podziela stanowiska skarżących, że organy dokonały błędnej wykładni § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, iż poddasze musi posiadać inne parametry użytkowe niż kondygnacje pod poddaszem. Zarzuty skargi związane z wadliwą interpretacją pojęcia "poddasze" przez organy Sąd uznaje jedynie za polemikę z prawidłowymi ustaleniami w tym zakresie. Negatywny wynik ustaleń organów co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. w zakresie ilości kondygnacji projektowanej rozbudowy przedmiotowego budynku przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego też zasadna jest konstatacja Wojewody w części końcowej uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że inwestorzy mogą ponownie złożyć wniosek wraz z kompletną oraz sporządzoną zgodnie z obowiązującymi przepisami dokumentacją projektową, która wówczas będzie ponownie przedmiotem rozpoznania merytorycznego organów administracji architektoniczno-budowlanej. Zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy projekt ten jest niezgodny z zapisami m.p.z.p. może stanowić rażące naruszenie prawa. Reasumując, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania wskazanych w skardze w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dostrzegł również z urzędu innych naruszeń prawa skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.