VIII SA/Wa 766/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant specjalista Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. w Radomiu ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na decyzję Rady Miejskiej w G. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych na terenie gminy G. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga z dn. [...] września 2019r. Prokuratora Rejonowego w G. ( dalej także jako: "skarżący") na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dn. [...] kwietnia 2018r. Nr [...] w sprawie odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych na terenie Gminy G.. Powyższej uchwale skarżący prokurator zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 14 ust. 2b, art. 14 ust. 5 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2018 r. poz. 2137 ze zm.) - dalej u.w.t.p.a poprzez wprowadzenie odstępstw od zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych na terenie gminy G. wyłącznie w czasie imprez organizowanych na placach i terenach gminy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w treści §1 uchwały rada wskazała, iż ustanawia się odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych w następujących miejscach publicznych na terenie Gminy G.: 1) teren Placu [...] w trakcie imprez kulturalnych, koncertów, pikników i festynów organizowanych przez [...] Ośrodek Kultury w G.; 2) teren Placu [...] w K. w trakcie imprez kulturalnych, koncertów, pikników i festynów organizowanych przez [...]Ośrodek Kultury w G.; 3) budynku [...] Ośrodka Kultury w G. w związku z organizacją imprez kulturalnych. Wprowadzenie przez Radę Miejską odstępstw od zakazu spożywania napojów alkoholowych wyłącznie w czasie imprez, jest niezgodne z przepisami art. 14 ust. 2 b, 14 ust. 5 oraz 18 1 ust. 1 u.w.t.p.a. Zgodnie z art. 14 ust. 2a u.w.t.p.a. zabrania się spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. Natomiast przepis art. 14 ust. 2b u.w.t.p.a. stanowi, że rada gminy może wprowadzić, w drodze uchwały, w określonym miejscu publicznym na terenie gminy odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych, jeżeli uzna, że nie będzie to miało negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust. 1 u.w.t.p.a., i nie będzie zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 1 u.w.t.p.a. przedsiębiorcom posiadającym zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oraz jednostkom Ochotniczych Straży Pożarnych mogą być wydawane jednorazowe zezwolenia, do których nie stosuje się przepisów art. 18 ust. 3a, ust. 4, ust. 5 pkt 5, ust. 6, ust. 7 pkt 4 i 6 oraz ust. 9-14 u.w.t.p.a. W dalszym toku wywodu skarżący wskazał, że z przepisu art. 14 ust. 2b u.w.t.p.a. wynika, że rada gminy może wprowadzić odstępstwo od zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych (przy zaistnieniu wskazanych w tym przepisie przesłanek), przy czym organ stanowiący gminy może jedynie określić miejsce publiczne, na jakim wspomniany zakaz nie obowiązuje. Ustawodawca nie upoważnił rady do wprowadzania odstępstw podmiotowych oraz czasowych (terminowych) od zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych. Oznacza to, iż wyłączenie zakazu z art. 14 ust. 2a u.w.t.p.a. dokonane przez radę w ramach upoważnienia z art. 14 ust. 2b u.w.t.p.a. powinno mieć charakter stały i bezwarunkowy. Odstępstwo od zakazu powinno być uprawnieniem przysługującym wszystkim osobom przebywającym na terenie objętym zakresem zastosowania uchwały, niezależnie od innych okoliczności. Odstępstwo to dotyczyć może wyłącznie spożywania alkoholu. Ponadto prokurator podniósł, że zgodnie z art. 14 ust. 5 u.w.t.p.a. sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów zawierających więcej niż 4,5% alkoholu może się odbywać na imprezach na otwartym powietrzu oraz na stadionach i innych obiektach sportowych tylko za zezwoleniem i tylko w miejscach do tego wyznaczonych. Regulacja ta stanowi ustawowy wyjątek od zakazu sprzedaży, podawania i spożywania alkoholu w miejscach publicznych, stanowiąc, że w przypadku imprez na otwartym powietrzu oraz na stadionach i innych obiektach sportowych sprzedaż alkoholu, jego podawanie i spożywanie jest dopuszczalne, jednakże tylko za zezwoleniem i tylko w miejscach do tego wyznaczonych. Powyższe prowadzi do wniosku, że kwestia spożywania alkoholu podczas ww. imprez (niezależnie od tego, kto jest ich organizatorem) została uregulowana na poziomie ustawowym, a co za tym idzie, rada gminy nie posiada kompetencji do określania tych elementów w treści uchwały. W kontekście powyższych uregulowań prawnych, podjęcie przez organ stanowiący gminy uchwały mającej za przedmiot wprowadzenie odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w określonych miejscach publicznych w trakcie trwania imprez w tych miejscach publicznych de facto wyłącza ustawowy obowiązek uzyskania zezwolenia na spożywanie alkoholu w trakcie imprez, co stanowi niedozwoloną modyfikację regulacji ustawowej. W odpowiedzi na skargę organ Burmistrz Gminy i Miasta G. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że Rada Gminy podejmując uchwałę uznała, że wprowadzenie odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych na terenie Placu [...], na terenie Placu [...] oraz budynku GOK w G. nie będzie miała negatywnego skutku na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art.2 ust. 1 1 ustawy i nie będzie zakłócała porządku publicznego, zwłaszcza, iż napoje alkoholowe podczas imprez w/w miejscach są sprzedawane za uprzednim uzyskaniem przez przedsiębiorcę zgody organizatora imprezy oraz jednorazowego zezwolenia na sprzedaż alkoholu wydanego przez Burmistrza G. i M. G.. Natomiast odnosząc się bezpośrednio do zarzutu prokuratora organ podniósł, iż oznaczenie konkretnego terenu, ujętego w uchwale, jest zgodne z ugruntowanym stanowiskiem judykatury ( powołał orzeczenie WSA w Szczecinie z dn. 13 czerwca 2019 r, za sygn. akt II SA/Sz 340/19 oraz orzeczenie WSA w Olsztynie z dnia 24 stycznia 2019 r. za sygn. akt II SA/Ol 859/18). Organ wskazał także, że przedmiotowa uchwała nie została uchylona przez organ nadzoru nad aktami prawa miejscowego, bowiem została podjęta w oparciu o stosowna procedurę, jak i zgodnie z obowiązującym prawem materialnym. Ponadto organ podniósł okoliczności odnoszące się do praktycznego funkcjonowania kwestionowanych przepisów, wskazując, że od dnia [...] kwietnia 2018r. zostało zorganizowanych 5 imprez ze sprzedażą napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa w miejscach określonych w uchwale. Straż Miejska w G. oraz miejscowa jednostka Policji nie przedstawiła organowi wykonawczemu Gminy jakichkolwiek negatywnych okoliczności, które uzasadniałyby tezę, iż zagrożony jest słuszny interes obywateli, a zwłaszcza bezpieczeństwo. Wyeksponować także należy, iż treść zaskarżonej uchwały, a zarazem jej postanowienia nie mają negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 j.t.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak jest ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Podkreślić należy, że na podstawie powołanych przepisów ustrojowych i p.p.s.a. badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego na dzień wydania zaskarżonego aktu. Zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie wyłącznie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. W rozpoznawanej sprawie należy podzielić stanowisko wyrażone przez skarżącego. Zgodnie z treścią art. 14 ust. 2b ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r., poz. 487) rada gminy może wprowadzić, w drodze uchwały, w określonym miejscu publicznym na terenie gminy odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych, jeżeli uzna, że nie będzie to miało negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust. 1, i nie będzie zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego. Z kolei, zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09, LEX 646458). Tymczasem, w zakwestionowanym §1 uchwały Rada Gminy w G. postanowiła, że odstępstwo od spożywania napojów alkoholowych obowiązuje podczas we wskazanych w treści przepisu miejscach publicznych w trakcie imprez kulturalnych, koncertów, pikników i festynów organizowanych przez [...] Ośrodek Kultury w G.. Zgodzić się więc należy ze skarżącym prokuratorem, który wskazał, że cytowany przepis ustawy, nie uprawnia rady gminy do określenia okoliczności, w których dopuszczalne będzie spożycie alkoholu w miejscu publicznym i uzależnienia takiej możliwości od faktu zorganizowania wskazanej w uchwale imprezy. Powyższe postanowienia uchwały nie mieszczą się bowiem w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 14 ust. 2b ustawy. Reasumując, wprowadzenie odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w sposób odmienny, niż jest to określone w ustawie, należy pojmować jako modyfikację materii ustawowej. Regulowanie tych kwestii inaczej, niż to uczynił ustawodawca, stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Tylko bowiem w ustawie dozwolone jest ustalanie obowiązków i praw obywateli oraz określenie wyjątków władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli. Także tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencji organów administracji publicznej. Zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Zatem każde unormowanie, wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 01.03.2018 r., II OSK 3148/17). Dlatego też, mając powyższe na względzie, na podstawie art. 147§1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, uznając że wadliwość kontrolowanego aktu prawa miejscowego dotyczy całości jego merytorycznego uregulowania.