VIII SA/Wa 768/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2021 r. sprawy ze skargi K. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. Nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy" lub "[...]WINB") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333; dalej: "P.b."), po rozpoznaniu zażalenia K. T. (dalej: "inwestor", "skarżąca", "strona") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "organ I instancji" lub "PINB") z [...]maja 2021 r., Nr [...]- utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...]maja 2021 r. inspektorzy PINB w [...]dokonali czynności kontrolnych w sprawie robot budowlanych prowadzonych na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...], podczas których ustalono, że inwestor pod koniec 2020 r. rozpoczął roboty budowlane związane z budową budynku gospodarczo-garażowego. W dacie kontroli zostały wykonane betonowe fundamenty ocieplone od zewnątrz styropianem, na fundamentach wykonano ściany z pustaka komórkowego grubości 24 cm zwieńczone na wysokości 2,40 m wieńcem betonowym o wym. 0,25 m x 0,25 m, w który zabetonowano kotwy (śruby) pod murłaty dach. Budynek został usytuowany w zabudowie zagrodowej, składa się z dwóch brył geometrycznych – prostokątów, połączonych w jedną całość. Na działce strony znajduje się użytkowany budynek mieszkalny. Sporny budynek został usytuowany 2,0 m od granicy działki sąsiedniej niezabudowanej, ścianą bez okien i drzwi oraz 16,50 m od krawędzi drogi powiatowej. Działka nr [...] o pow. [...]ha posiada kształt nieregularny i jej szerokość w żadnym miejscu nie wynosi poniżej 16,0 m. Roboty budowlane przy budynku rozpoczęte i prowadzone samowolnie bez zgody właściwego organu. Parametry techniczne budynku (składającego się z dwóch prostokątów), wynoszą 5,03 m x 3,88 m + 4,13 m x 6,31 m. Budynek stanowi jedną całość składającą się z dwóch pomieszczeń przedzielonych ścianą z pustaka gr. 24 cm, przy czym nie są to dwa budynki wolnostojące o powierzchni zabudowy do 35 m² każdy. Według strony i jej pomiarów budynek ścianą bez okien i drzwi znajduje się w odległości 3,0 m od granicy działki sąsiedniej. Po wszczęciu postępowania, PINB w [...]na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b., postanowieniem z [...]maja 2021 r., orzekł: 1) o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych rozpoczętych przy budowie budynku gospodarczo garażowego na działce nr [...] w miejscowości [...]gm. [...]; 2) nie nakazał innych robot związanych z zabezpieczeniem budynku lub usunięciem zagrożenia, gdyż budynek nie stanowi zagrożenia oraz nie wymaga robot zabezpieczających. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji poinformował o możliwości złożenia przez inwestora wniosku o legalizację obiektu, skutkach braku złożenia w organie nadzoru budowlanego w terminie 30 dni od daty otrzymania tego postanowienia wniosku o legalizację (rozbiórka budynku). Jednocześnie poinformował, o zobowiązaniu do wniesienia opłaty legalizacyjnej w przypadku złożenia wniosku o legalizację oraz o wysokości opłaty legalizacyjnej obliczonej dla budynku gospodarczo garażowego (50 × 500 × 1 ×1 = 25 000 zł). Wskazał również podstawę prawną wyliczenia opłaty legalizacyjnej. Nie zgadzając się z postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych i poinformowaniu o możliwości złożenia wniosku o legalizację, strona złożyła zażalenie. Wywiodła, iż uzyskała w organie ustną wypowiedź co do braku konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia - dla wybudowania wiaty. [...]WINB rozpoznając zażalenie, powołanym na wstępie postanowieniem, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Po przedstawieniu stanu sprawy, własnym ustaleniu stanu faktycznego, stwierdził, iż PINB w [...] dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. Ustalił, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest samowolna budowa budynku gospodarczo - garażowego na działce nr [...]w miejscowości [...] gm. [...]o wymiarach 5,03 m x 3,88 m + 4,13 m x 6,31 m tj. powierzchni zabudowy ok. 45,57 m², zrealizowanego bez wymaganej decyzji zezwalającej na budowę. [...]WINB przytoczył brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 14 P.b., stwierdzając, że od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę została zwolniona "budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki", ale z mocy art. 29 ust. 1 P.b. warunkiem rozpoczęcia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 14 P.b. jest dokonanie w określonym terminie zgłoszenia zamiaru ich rozpoczęcia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Zdaniem organu odwoławczego w omawianej sprawie przedmiotowa inwestycja nie jest wiatą, lecz budynkiem gospodarczo – garażowym, na który zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b., z uwagi na jego powierzchnie zabudowy wymagane jest pozwolenie na budowę. [...]WINB za słuszne uznał zastosowanie trybu art. 48 P.b., przytaczając jego treść. Jednocześnie stwierdził, że argumenty podnoszone przez skarżącą w zażaleniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Za chybiony i nieznajdujący uzasadnionych podstaw prawnych uznał zarzut dotyczący kwalifikacji obiektu, zgodnie z którą przedmiotowy obiekt nie powinien być zakwalifikowany jako budynek z uwagi na brak ścian. Wyjaśnił w tym zakresie, że wykonanie obiektu bez pełnej ściany nie pozbawia go cech budynku, a w szczególności nie doprowadziło do powstania wiaty. Przedmiotowy obiekt to budynek, który posiada wymiary odpowiednio 5,03 m x 3,88 m + 4,13 m x 6,31 m i o łącznej powierzchni zabudowy ok. 46 m², wykonany został na fundamencie, oraz będzie posiadał konstrukcję dachu (szkic załączony do zażalenia oraz protokół kontroli wskazujący na elementy pod murłaty dachu). [...]WINB zauważył, że ustawa P.b. nie zawiera definicji terminu "wiata", tak więc interpretując ten termin należy odwołać się do jego potocznego znaczenia. Wyjaśnił, że w powszechnym rozumieniu za wiatę uważa się samodzielną, lekką budowlę, posiadającą dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym (deszczem, śniegiem, wiatrem, wyroki NSA: z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 794/10, z dnia 8 marca 2017 r., II OSK 1707/15, z dnia 21 września 2015 r., II OSK 1393/09). Organ odwoławczy stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że opisany obiekt posiada ściany osłonowe wykonane z pustaka betonowego gr. 24 cm z każdej ze stron na fundamencie. Zdaniem [...]WINB, wskazane cechy świadczą, że przedmiotowy obiekt nie stanowi wiaty, która z założenia jest lekką konstrukcją wspartą na słupach. Zrealizowana przez skarżącą inwestycja jest trwale związana z gruntem i ma posiadać dach, wbrew stanowisku inwestora wydzielona jest z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych – ścian. Nie zmienia takiej oceny fakt, że dwie ściany nie maja w pełni wypełnionej przestrzeni. Końcowo [...]WINB wskazał, że analizowany obiekt wypełnia cechy budynku. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienia organów nadzoru budowlanego, zaskarżając je w całości skarżąca zarzuciła: - naruszenie art.7, art. 8 § 1 i 2, art. 9, art. 75 § 1, art.77 § 1, art.80 k.p.a. oraz art. 83 Konstytucji RP; - naruszenie prawa materialnego: -) przez niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 2 P.b., polegające na przyjęciu, że przedmiotowy obiekt budowlany posiada wszystkie cechy pozwalające uznać go za budynek, podczas gdy faktycznie obiekt budowlany jest wiatą która zgodnie z P.b. nie stanowi budynku; -) przez błędną wykładnię art. 48 ust. 1-4 ustawy – P.b., polegającą na przyjęciu, że organ powinien przeprowadzić procedurę legalizacyjną obiektu typu wiata, podczas gdy obiekt budowlany typu wiata jest zrealizowany zgodnie z prawem; -) przez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 P.b., polegające na przyjęciu, że przedmiotowy obiekt - wiata wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas, gdy realizacja wiaty nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżąca na podstawie art 106 § 3 i 5 p.p.s.a wniosła o dopuszczenie materiału dowodowego w postaci dwóch nagrań dyktafonem i jednego z kamery. Na podstawie art. 105 § 1 k.p.a wniosła o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skarżąca szczegółowo odniosła się do postawionych zarzutów, w tym mandatu karnego, który w jej ocenie został wydany niezgodnie z prawem i przedstawiła swoje argumenty, orzeczenia sądów administracyjnych podkreślając, iż postawiony obiekt stanowi wiatę . W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja (postanowienie) nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w trybie egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zasadność wydania przez organ nadzoru budowlanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i poinformowaniu o legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 28 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków o jakich mowa w art. 29-31 ww. ustawy. Zaznaczyć należy, że katalog obiektów i robót budowalnych zawarty w art. 29 P.b., zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 ww. ustawy, zawiera wyliczenie enumeratywne, co oznacza, że wyłącznie wskazane w nim obiekty i roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Stosowanie wykładni rozszerzającej jest w tym wypadku niedopuszczalne. Zgodnie z art. 29 ust. 2 P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: 1) obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: a) parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, b) suszarni kontenerowych o powierzchni zabudowy do 21 m2; 2) wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Strona skarżąca konsekwentnie wskazywała, iż zamierzeniem budowy była wiata, co do której usłyszała w nadzorze budowlanym, iż nie ma obowiązku uzyskania zgłoszenia czy pozwolenia na budowę. Przede wszystkim zwrócić uwagę należy, że strona skarżąca nie zakwestionowała skutecznie i nie zwalczyła ustaleń organów nadzoru budowlanego poczynionych w trakcie kontroli i utrwalonych w protokole oględzin robót budowlanych w dniu [...]maja 2021 r. Do protokołu dołączone zostały zdjęcia obrazujące stan budowy. W trakcie kontroli poczyniono ustalenia co do formy, konstrukcji i funkcji obiektu usytuowanego na działce nr [...]w miejscowości [...], w stosunku do którego wszczęto i prowadzono postępowanie. Dokonane ustalenia wskazują, że budynek został usytuowany w zabudowie zagrodowej, składa się z dwóch brył geometrycznych – prostokątów, połączonych w jedną całość. Sporny budynek został usytuowany 2,0 m od granicy działki sąsiedniej niezabudowanej, ścianą bez okien i drzwi oraz 16,50 m od krawędzi drogi powiatowej. Działka skarżącej o pow. [...]ha posiada kształt nieregularny i jej szerokość w żadnym miejscu nie wynosi poniżej 16,0 m. Roboty budowlane przy budynku rozpoczęte i prowadzone samowolnie bez zgody właściwego organu. Parametry techniczne budynku murowanego (składającego się z dwóch prostokątów), wynoszą 5,03 m x 3,88 m + 4,13 m x 6,31 m. Budynek stanowi jedną całość składającą się z dwóch pomieszczeń przedzielonych ścianą z pustaka gr. 24 cm, przy czym nie są to dwa budynki wolnostojące o powierzchni zabudowy do 35 m² każdy. Budynek został posadowiony na fundamentach betonowych ocieplonych od zewnątrz, na datę kontroli zabetonowano kotwy do mocowania murłat, elementu konstrukcyjnego dachu. Według organów nadzoru budowlanego sporny obiekt stanowi budynek gospodarczo – garażowy, zaś zdaniem skarżącej stanowi on wiatę. Biorąc zaś pod uwagę fakt, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów na budowę ww. obiektu (pozwolenie na budowę, zgłoszenie), prowadzenie przez PINB postępowania w sprawie samowoli budowlanej było zasadne. Podstawę materialnoprawną w niniejszej sprawie prawidłowo więc stanowiły przepisy art. 48 ust. 1 i 3 P.b. Uznając, iż skarżąca winna dysponować pozwoleniem na budowę, organ I instancji zasadnie wydał postanowienie o wstrzymaniu budowy. Również prawidłowo poinformował stronę w zakresie złożenia wniosku o legalizację obiektu, konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i sposobie jej wyliczenia. Ta kwestia nie była sporna. Zauważyć to należy, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a jedynie uprawnieniem inwestora. W ocenie Sądu, prawidłowo też organy obu instancji przyjęły, że w omawianej sprawie mamy do czynienia z budową przez skarżącą budynku gospodarczego (gospodarczo – garażowego), na które wymagane jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę, a nie wiaty, której budowa takiego pozwolenia nie wymaga. Organ odwoławczy trafnie dostrzegł, że wykonanie obiektu bez pełnej ściany nie pozbawia go cech budynku, a w szczególności nie przesądza, iż jest to wiata. Przedmiotowy obiekt to budynek, który posiada wymiary odpowiednio 5,03 m x 3,88 m + 4,13 m x 6,31 m, o łącznej powierzchni zabudowy ok. 46 m², który wykonany został na fundamencie, oraz będzie posiadał konstrukcję dachu (szkic załączony do zażalenia oraz protokół kontroli wskazujący na elementy pod murłaty dachu). W ocenie Sądu, strona błędnie wskazuje, iż obiekt stanowić będzie wiatę, gdyż nie posiada dwóch ścian. Wskazać należy, że w przepisach ustawy P.b. (głównie w tzw. słowniczku wyrażeń ustawowych - art. 3) i wykonawczych przepisach techniczno- budowlanych pojęcie wiaty nie zostało zdefiniowane, aczkolwiek ustawodawca posługuje się tym pojęciem, np. w art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy. Jednakże zarówno w praktyce administracyjnej, jak i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że wiata to samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym. Za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dni: 21 kwietnia 2020 r., sygn.. akt II OSK 1082/19 - LEX nr 3058985, 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1973/20 - LEX nr 3093225). Z przyjętych ustaleń, niezakwestionowanych w skardze, wynika w sposób nie nasuwający wątpliwości, że przedmiotowy obiekt nie jest budowlą o lekkiej konstrukcji, świadczą o tym użyte materiały przy jego wznoszeniu, sposób związania ścian z gruntem, fundamenty ocieplone na zewnątrz. Nie jest to przy tym obiekt o niewielkiej powierzchni zabudowy, składa się z dwóch brych geometrycznych 5,03 m x 3,88 m + 4,13 m x 6,31 m, o łącznej powierzchni zabudowy około 46 m². Zatem organy nadzoru budowlanego prawidłowo dokonały kwalifikacji tego obiektu jako budynku. Należy mieć na względzie, że ten ostatni musi być wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadać fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 ustawy), a przedmiotowy obiekt, wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącej, wszystkie te wymogi spełnia, co zostało precyzyjnie wyartykułowane w zaskarżonych postanowieniach. Wprawdzie budynek w dacie kontroli nie posiadał dachu, ale zabetonowane kotwy do mocowania murłat świadczą o przewidzianej konstrukcji dachu, czego nie kwestionowała skarżąca. Dodatkowym przekonującym argumentem są zdjęcia dołączone do protokołu oględzin. W ocenie Sądu, z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika, że realizowany przez skarżącą obiekt nie charakteryzuje się wskazanymi powyżej cechami właściwymi dla "wiaty". Przede wszystkim należy podzielić argumentację [...]WINB, że w żadnym razie, nie można uznać, iż przedmiotowy obiekt stanowi lekką konstrukcję. Sporny obiekt jest bowiem związany z gruntem w sposób pozwalający przeciwstawiać się siłom przyrody, posiada przygotowanie pod zadaszenie i przegrody oddzielające go, zaś nadana mu funkcja i faktyczne jego przeznaczenie determinuje przyjęcie, że w sprawie mamy do czynienia z budynkiem gospodarczo – garażowym, a nie wiatą. Powyższej kwalifikacji nie może też zmieniać fakt braku dwóch ścian. Konkludując wypada stwierdzić, że skarżąca jako inwestor winna uzyskać pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku. Samowolne wykonanie tego rodzaju obiektu skutkowało przeprowadzeniem przez PINB procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 P.b. Organy obu instancji zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego dokonując ich prawidłowej interpretacji. Sąd nie dopatrzył się zaś takiego naruszenia przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko zaś w takiej sytuacji, co należy podkreślić - sąd administracyjny może uchylić rozstrzygnięcie organu administracji publicznej. W szczególności, wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji, zgodnie z art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a. podjęły wystarczające kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzyły w prawidłowy sposób zebrany materiał dowodowy. Nie doszło przy tym do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, w tym art. 83 Konstytucji RP, ani przepisów prawa materialnego. Sąd pominął wnioski dowodowe zgłoszone w skardze, skoro dotyczą one kontroli sprawdzającej z dnia [...] czerwca 2021 r., a więc po wydaniu postanowienia przez organ odwoławczy, co wynika z uzasadnienia skargi (str. 4 skargi). Również nagranie rozmowy z pracownikiem organu administracji nie stanowi dla Sądu dowodu w rozpoznawanej sprawie. Kwestia mandatu karnego nie podlegała rozpoznaniu przez sąd administracyjny. W niniejszej sprawie sąd kontrolował jedynie postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. W związku z powyższym, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.